Översiktsplan och kulturvärden
Kulturvärdena tillhör de allmänna intressen som ska behandlas i en översiktsplan. Genom översiktsplanen kan kulturvärdena sättas in i ett större sammanhang.
Kulturvärdena i översiktsplanen
Översiktsplanen är kommunens avsiktsförklaring som visar hur kommunen anser att den fysiska miljön bör användas och utvecklas på kort och lång sikt. Inom ramen för översiktsplaneprocessen kan en framtidsdiskussion föras med medborgarna om vad som skapar en attraktiv kommun, vilka värden och kvaliteter man vill värna och utveckla och vilka andra prioriteringar som görs.
I en översiktsplan kan landskapets och bebyggelsens kulturvärden tydliggöras och analyseras utifrån ett större sammanhang. Detta ger en möjlighet att sätta in enskilda beslut i ett större perspektiv och förhålla sig till konsekvenserna av ett antal separata ställningstaganden och vad dessa medför även på längre sikt. Genom att i förväg ta ställning till vilka områden som har särskilda värden och vad det är som gör området värdefullt, kan kommunen skaffa sig en handlingsberedskap för att möta utvecklingen och oförutsedda förändringsanspråk.
Hänsyn ska tas till kulturvärdena
I arbetet med en översiktsplan ska, liksom vid all planläggning, hänsyn tas till stads- och landskapsbilden liksom platsens natur- och kulturvärden. Värdena hos särskilt värdefulla bebyggelseområden ska skyddas.
6 §
Vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till
1. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan,
2. skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,
3. åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
4. behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden,
5. möjligheterna att hantera avfall,
6. trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö,
7. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området, och
8. behovet av framtida förändringar och kompletteringar.
Första stycket gäller också i fråga om skyltar och ljusanordningar.
Vid planläggning och i andra ärenden samt vid åtgärder avseende byggnader som inte ingår i ett ärende enligt denna lag ska bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Lag (2014:477) .
6 a §
Vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt denna lag ska bostadsbyggnader
1. lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller, och
2. utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller.
Med olägenhet för människors hälsa avses en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Första stycket 1 tillämpas även i ärenden om förhandsbesked. Lag (2014:902) .
Av en översiktsplan ska det framgå hur kommunen anser att den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Områden samt fysisk miljö i övrigt som på grund av sina kulturvärden har betydelse från allmän synpunkt ska enligt miljöbalken så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada deras värden. I översiktsplanen ska kommunen redovisa hur man avser att tillgodose detta krav
3 §
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. Grunddragen ska framgå av en karta.
Av planen ska det även framgå hur kommunen anser att den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Lag (2020:76) .
2 §
Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.
1-8 §§ miljöbalken ska tillämpas. Lag (2014:862) .
6 §
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.
Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
För att fullgöra en sådan redovisning krävs det att kommunen har tagit ställning till vilka områden och element i den fysiska miljön som har sådana kulturvärden och vari värdena består. Genom att tydliggöra vari värdena består och vilken hänsyn de fodrar underlättar man också en bedömning av vilka förändringar som är möjliga utan att skada värdena. Detta ställer krav på tillgång till kompetens och kunskapsunderlag (jämför propositionen 1994/95:230 sidan 84).
I översiktsplanen ska kommunen redovisa grunddragen i den avsedda mark- och vattenanvändningen. En väl underbyggd översiktsplan ger kommunen och andra aktörer inom samhällsbyggandet information om vilka områden och miljöer som kommunen särskilt vill värna. Vid konflikt mellan olika intressen behöver man göra en avvägning mellan dem. Även om ett intresse har getts företräde, så innebär det inte att man helt kan bortse ifrån de andra. Genom att tydliggöra vilken ”historia” olika fysiska företeelser berättar kan det ofta vara möjligt att ta till vara väsentliga delar av kulturvärdena även vid storskaliga förändringar.
Översiktsplanen ska vara begriplig och överskådlig. Det bör framgå vilka målsättningar kommunen har för olika områden och hur kommunen avser att uppnå dem. Kommunens ställningstaganden bör tydligt skiljas från kunskapsunderlag och faktaredovisningar. Det kan därför vara olämpligt att tynga en översiktsplan med alltför omfattande faktaredovisningar. En översiktsplan är normalt för grovmaskig för att kunna ge mer än allmänna rekommendationer om markanvändningen inom olika områden och generella rekommendationer och strategier för hur olika områdens kulturvärden ska tas till vara. Därför finns det ofta behov av att i en översiktsplan referera till olika typer av planeringsunderlag, till exempel ett kulturmiljöprogram, för beskrivning av de värden som ska skyddas.
Vid kommunens samråd om översiktsplanen ska dock kommunen redovisa det planeringsunderlag som har betydelse för förslaget.
8 §
När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan ska kommunen samråda med länsstyrelsen, regionen och de kommuner som berörs. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.
Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.
Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skä-
len för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget. Lag (2020:76) .
Tydliggöra riksintressen
I en översiktsplan ska kommunen ange hur kommunen anser att bland annat kulturmiljövårdens riksintressen ska tillgodoses.
4 §
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för sådana beslut som avses i 2 § andra stycket. Riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken ska alltid redovisas.
Av planen ska det även framgå hur kommunen anser att
1. riksintressen ska tillgodoses,
2. gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska följas, och
3. förhållanden av väsentlig betydelse i övrigt bör beaktas. Lag (2020:76) .
Genom att tydliggöra vilka egenskaper som konstituerar ett områdes värden går det att bedöma vilka förändringar som går att genomföra utan att skada områdenas värden och hur man kan utnyttja värdena som en resurs i den fysiska planeringen.
När det gäller kulturmiljövården så är det Riksantikvarieämbetet som fattar beslut om vilka områden som de bedömer är av riksintresse. I detta skede så är det dock enbart ett anspråk, riksintresse blir det när anspråket prövas av en beslutande myndighet i ett enskilt ärende. I en översiktsplaneprocess ska länsstyrelsen verka för att riksintressena tillgodoses. I dialogen omkring en översiktsplan kan kommunens och länsstyrelsen bli ense om den exakta avgränsningen av riksintresseområdena och precisera de värden som gör att de är av riksintresse. Om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte har haft några invändningar mot kommunens uttolkning av riksintresset så bör kommunen kunna lita på att den bedömningen står sig.
Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas värden. Detta gäller oberoende av om den planerade åtgärden vidtas inom eller utanför det utpekade området. Då ett riksintresseområde inte ska innehålla några ”buffertzoner” kan det innebära en restriktion på möjlig markanvändning även utanför det aktuella riksintresseområdet. Om ett riksintresse till exempel är kopplat till ett öppet jordbrukslandskap så kan det innebära en påtaglig skada att förlägga ett industriområde med tydlig landskapspåverkan alldeles utanför riksintresseområdets gräns.
Läs mer om riksintressesystemet och om hur ett riksintresse ”blir till” under rubriken Tema riksintressen.
Samordning med nationella och regionala mål
Av översiktsplanen ska det framgå hur kommunen i den fysiska planeringen tänker ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Det innefattar bland annat de nationella och regionala miljömålen och de preciseringar om kulturmiljön som de innehåller. Andra relevanta mål är de nationella kulturmiljömålen och det nationella målet för arkitektur-, form- och designpolitiken som det formulerades i Politik för gestaltad livsmiljö.
5 §
Av översiktsplanen ska även följande framgå
1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,
2. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6. sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen. Lag (2020:76) .
Konsekvenserna för kulturmiljön
I översiktsplanen ska kommunen redovisa planens väsentliga konsekvenser. Då kulturmiljön utgör ett allmänt intresse så ska även konsekvenserna för dessa tydligt framgår.
6 a §
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa planens väsentliga konsekvenser. Lag (2020:76) .
Underlätta detaljplanering, bygglov och annan tillståndsprövning
Genom översiktsplanen har kommunen gett sin syn på hur de allmänna intressena, bland annat kulturvärden, ska tillvaratas. Därmed anger översiktsplanen hur de mera allmänt hållna bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i miljöbalken ska tillämpas. Det gör att översiktsplanen utgör ett väsentligt underlag och stöd i sådana frågor där bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden ska tillämpas, vid detaljplanering och vid prövning av bygglov utanför detaljplan. Inom detaljplanelagda områden är frågan om markanvändningen redan avgjord, vilket är en anledning till att översiktsplanen inte spelar samma roll där.
Översiktsplanen är också ett viktigt underlag vid andra myndigheters prövningar där miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden ska tillämpas, och vid överprövning av olika kommunala beslut. I drygt ett tiotal lagar som påverkar mark- och vattenanvändningen ska miljöbalkens hushållningsbestämmelser tillämpas. Detta gäller till exempel vid planering och byggande av nya vägar, järnvägar och kraftledningar. Vid dessa beslut bör översiktsplanens bedömningar vara vägledande (jämför propositionen 1994/95:230 sidan 70).
Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m, prop. 1994/95:230 (på Sveriges riksdags webbplats)
Om kommunen i översiktsplanen har tydliggjort hur kulturvärdena bör tas tillvara inom ett visst område, så kan det vara ett stöd vid den löpande ärendehanteringen samtidigt som det innebär en information till kommunens invånare om vad de kan förvänta sig.
Länsstyrelsens roll
I arbetet med att ta fram en översiktsplan ska länsstyrelsens verka för att riksintressena tillgodoses.
Detta kräver bland annat en utvecklad dialog med kommunerna om hur riksintressen ska avgränsas och konkretiseras. Det förutsätter att både länsstyrelsen och berörda centrala myndigheter tar ansvar för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen. Dialogen mellan länsstyrelse och kommun kan aktualisera förslag till ändringar i avgränsningen av ett riksintresse eller i preciseringarna av ett riksintresses innebörd. När ett förslag till översiktsplan ska granskas så ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande, och av det ska det framgå om förslaget inte tillgodoser något av de utpekade riksintressena. När det gäller kulturmiljövården i länet har länsstyrelsen ett bredare ansvar än att enbart bevaka riksintressena och de uppgifter som följer av kulturmiljölagen. Under samrådet kring kommunens förslag till översiktsplan ska länsstyrelserna också tillhandahålla underlag för kommunernas bedömningar och ge råd i fråga om sådana områden och miljöer som på grund av deras kulturvärden har allmän betydelse.
10 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap.
18 e § första stycket miljöbalken,
4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .
Utifrån länsstyrelsens roll är det också naturligt att länsstyrelsen hjälper till med att sätta in kulturmiljöerna inom en enskild kommun i ett regionalt perspektiv.
En strategi för kulturmiljövården
För att en översiktsplan ska fungera som ett strategiskt instrument så behöver den även ange hur kommunen avser att uppnå de mål man har formulerat för hur den bebyggda miljön ska utvecklas och bevaras. Det kan handla om vilka skyddsinstrument som är lämpliga för att säkerställa värdena inom olika områden eller om det räcker med mera allmänna riktlinjer för bebyggelseutvecklingen. Men det kan även handla om hur kulturmiljön kan nyttjas som en resurs för till exempel företagsamhet, turism och attraktivitet eller hur olika kulturmiljöer kan säkerställas genom att ges en ny funktion.
Den europeiska landskapskonventionen
Sverige ratificerade konventionen 2010. Därmed har Sverige bland annat förbundit sig att genomföra en landskapspolitik som tar sikte på skydd, förvaltning och planering av landskap. Däri ligger bland annat att öka medvetenheten om landskapens värde, deras roll och om förändringarna i landskapet. I landskapskonventionen har landskap en bred definition och omfattar alla typer av landskap, stad och land liksom mark och vatten. Konventionen syftar inte till att frysa landskapet utan att det ska finnas en medvetenhet om vilka kvalitetsmål man vill uppnå vid förändringar i landskapet.
I översiktsplanen finns goda möjligheter att formulera både en allmän avsiktsförklaring för olika landskap och mera konkreta mål för hur nyttjandet och skyddet av landskapet ska se ut. Därmed kan översiktsplanen vara ett viktigt instrument vid förverkligandet av konventionens mål.
Fördjupning av översiktsplanen
En översiktsplan ska utformas så att den ger tydlig vägledning och information till kommuninvånare, myndigheter och företag. I områden med mer komplicerade förhållanden där avsikterna med området behöver redovisas mer i detalj kan planen behöva fördjupas. Ett exempel kan vara en tätort där det råder stor konkurrens mellan olika intressen. Även i andra områden som har stora kulturhistoriska värden samtidigt som de är utsatta för ett exploateringstryck kan det vara lämpligt att fördjupa översiktsplanen. Det kan också vara ett sätt för kommunen att visa hur man avser att tillgodose ett riksintresse.
En fördjupning kan göras i den kommunomfattande planen och ingå i denna som ett särskilt kapitel. Den kan också göras senare, vilket innebär att översiktsplanen då ändras för det området. Hur detaljerad fördjupningen ska vara beror på fördjupningens syfte och på vilka problem den ska hantera. Fördjupningar kan därför få varierande innehåll och täcka allt från större områden till enskilda stadskvarter.
Tillägg till översiktsplanen
För frågor av allmänt intresse som inte tagits upp eller inte behandlats tillräckligt utförligt i gällande översiktsplan kan denna ändras i form av ett tillägg. Om översiktsplanen till exempel inte ger tillräcklig vägledning för att bedöma innebörden av kulturvärdena finns det alltså en möjlighet att göra ett tillägg som belyser detta. Det är ett sätt att hålla översiktsplanen aktuell i avvaktan på en omarbetning. Tillägg till översiktsplanen gäller hela kommunen och innebär att man gör avvägningar mellan olika allmänna intressen (jämför propositionen 2009/10:170 sidan 188).
En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)
Mer om översiktsplanens roll och funktion finner du under rubriken Översiktsplanering.
Översiktsplanering
Exempel på hur några kommuner som har arbetat med kulturvärden i sina översiktsplaner finner du under rubriken Exempel översiktsplaner och kulturvärden.