Tolkning av plan- och bygglagstiftningen

För att kunna tillämpa plan- och bygglagstiftningen räcker det inte alltid att enbart läsa lagtexten. Som hjälp för att tolka lagen finns olika rättskällor.

Rättskällor

Rättskällor är de olika källor som kan användas för att få kunskap om gällande rätt. Exempel på rättskällor är lagar och andra författningar, förarbeten och rättspraxis. I PBL kunskapsbanken används rättskällor i vägledningen om plan- och bygglagstiftningen.

Regelhierarki. Illustration: Boverket

Författningar

Författningar, det vill säga bindande rättsregler, är den tyngsta rättskällan. Författningarna bildar en hierarki. I den svenska lagstiftningen finns grundlagarna överst, följt av lagar, förordningar och föreskrifter. Utöver den svenska lagstiftningen finns även EU-rätten.

Alla författningar ska publiceras i en författningssamling. Författningar som har beslutats av riksdagen och regeringen publiceras i Svensk författningssamling, SFS. Boverkets föreskrifter publiceras i Boverkets författningssamling, BFS.

Grundlagar

I Sverige finns fyra grundlagar; yttrandefrihetsgrundlagen, tryckfrihetsförordningen, regeringsformen och successionsordningen. Övriga lagar får aldrig strida mot innehållet i grundlagarna. På grund av grundlagarnas särställning är de svårare att ändra än andra lagar. För att ändra i en grundlag krävs två likadana riksdagsbeslut och att det, mellan dessa beslut, hålls ett allmänt val.

Lagar

Riksdagen fattar beslut om lagar efter att regeringen eller en eller flera, riksdagsledamöter föreslagit det. Om riksdagen fattat beslut om en lag kan denna bara ändras genom ett nytt beslut av riksdagen. En lag kan ibland hänvisa till regler i andra lagar, till exempel finns det hänvisningar till miljöbalken i plan- och bygglagen.

Förordningar

Förordningar är regler som beslutas av regeringen. Förordningar är underordnade lagar och de får inte strida mot någon lag. Ett exempel på en förordning är plan- och byggförordningen som innehåller bestämmelser för tillämpningen av plan- och bygglagen. Regeringen måste ha fått ett bemyndigande i lag från riksdagen att besluta om en förordning. Ett exempel på sådana bemyndiganden är bestämmelserna i 16 kap. PBL. Regeringen har dock viss egen normgivningskompetens som innebär en rätt att utfärda vissa förordningar utan riksdagens bemyndigande.

Föreskrifter

Föreskrifter är detaljregler inom vissa sakområden och beslutas av myndigheter, till exempel Boverket. Föreskrifter preciserar t ex de krav som ställs i lagar och förordningar. En myndighet, som Boverket, får endast besluta om att ge ut föreskrifter om den fått ett bemyndigande från regeringen. Regeringens bemyndiganden till Boverket att meddela föreskrifter finns i 10 kap. PBF. Föreskrifter är, precis som lagar och förordningar, bindande och måste följas.

Allmänna råd

Förutom föreskrifter får en myndighet även ge ut allmänna råd inom sitt verksamhetsområde. Det får ske utan ett särskilt bemyndigande från regeringen. Allmänna råd anger hur lagar, förordningar och föreskrifter kan tillämpas.

En viktig skillnad mellan föreskrifter och allmänna råd är att allmänna råd inte är bindande regler. Kraven i lagar, förordningar och föreskrifter är tvingande bestämmelser. Allmänna råd, däremot, är inte tvingande utan anger hur något kan eller bör göras för att ett krav i en tvingande bestämmelse ska uppfyllas. Det innebär att om det som står i ett allmänt råd följs så har den bindande regel som rådet hör till uppfyllts. Det är också möjligt att uppfylla den bindande regeln på andra sätt än vad som framgår av det allmänna rådet.

Förarbeten

Bestämmelser i författningar är ofta allmänt hållna. Om en författning är oklar eller om man av någon annan anledning vill få reda på syftet med en viss bestämmelse brukar ledning i första hand sökas i förarbetena till författningen.

Med förarbeten menas de utredningar, propositioner, utskottsbetänkanden, förslag till författningstexter och motiveringar till dessa som legat till grund för exempelvis riksdagens beslut att anta en viss lag. Dessa förarbeten kan vara till hjälp för tolkningen av en viss bestämmelse. Förarbeten har en förhållandevis stark ställning i Sverige och i övriga Skandinavien jämfört med resten av världen. Förarbetena klarlägger lagstiftarens avsikter med en viss bestämmelse.

När det gäller lagar finns det olika typer av förarbeten beroende på hur lagen tagits fram. Om en viss fråga utretts av en särskilt tillsatt kommitté eller en särskild utredare redovisas utredningen i ett betänkande. Betänkanden publiceras i Statens offentliga utredningar, SOU. Mindre omfattande frågor utreds ofta av en arbetsgrupp inom ett departement. Resultatet av sådana utredningar redovisas i departementspromemorior i en särskild departementsserie, Ds.

När betänkandet eller departementspromemorian överlämnats till departementschefen remitteras ofta förslaget till myndigheter och andra som berörs av förslaget. I många fall kräver regeringsformen att ett lagförslag granskas av Lagrådet innan förslaget kan gå vidare. Regeringen överlämnar sedan lagförslaget till riksdagen i en proposition. Denna remitteras därefter till aktuellt riksdagsutskott. När utskottet tagit ställning i ärendet lämnar det ett betänkande till riksdagen och föreslår att propositionen ska antas eller avslås.

När riksdagen fattat beslut så underrättas regeringen genom en riksdagsskrivelse. Propositioner, utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser publiceras i riksdagstrycket som ges ut av riksdagens förvaltningskontor.

Till förordningar finns sällan förarbeten. Regeringen har rätt att skriva ett särskilt förordningsmotiv men det finns dock inte till plan- och byggförordningen.

När en myndighet tar fram föreskrifter eller allmänna råd ska myndigheten utreda vilka konsekvenser som kommer att uppstå av regeln enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Boverkets konsekvensutredningar kan därför användas som ett slags förarbeten, tolkningsunderlag, till Boverkets föreskrifter och allmänna råd.

Rättspraxis

En annan viktig källa till kunskap om rättsregler är domstolarnas och myndigheternas domar och beslut, så kallad rättspraxis. De domar eller beslut som kan vara vägledande för kommande avgöranden kallas prejudikat. Rättspraxis är inte juridiskt bindande, men normalt så följer underinstanserna de högre instansernas avgöranden av rättsfrågor. Domar och beslut från underinstanserna, det vill säga från länsstyrelserna eller någon av de fem mark- och miljödomstolarna, har betydligt lägre värde än domar från överinstanserna. Störst tyngd har de domar och beslut som fattats av högsta instans. För plan- och bygglagen är detta domar från Mark- och miljööverdomstolen samt i vissa fall Högsta Domstolen. Nyare prejudikat upphäver i de flesta fall äldre prejudikat.

Mark- och miljödomstolens avgöranden (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

Före 2011 var det Högsta förvaltningsdomstolen, som tidigare hette Regeringsrätten, som var högsta instans för plan- och bygglagen. Vissa prejudikat från Högsta förvaltningsdomstolen är fortfarande relevanta. För andra ärenden var det regeringen som var högsta instans. I några typer av ärenden är det fortfarande regeringen som är överklagandeinstans. Det gäller ärenden som rör Försvarsmaktens intressen och om länsstyrelsen i sin tillsyn har upphävt en detaljplan eller ett beslut om lov eller förhandsbesked inom ett tillsynsområde. Därför kan även regeringens beslut vara av intresse för hur plan- och bygglagen ska tolkas.

Domstolarna brukar sammanställa domar som varit särskilt intressanta eller viktiga genom att referera dem. Det görs för att dessa avgöranden ska bli mer lättillgängliga. Ett skäl att referera en dom kan vara att den besvarar en fråga som tidigare varit oklar och ett annat skäl kan vara att den ändrar äldre praxis. Att en dom blir refererad kan därför betyda att domstolen ansett att den har särskild vikt. Samtidigt går det inte att bortse från en dom enbart för att den inte blivit refererad.

Mark- och miljööverdomstolen publicerar sina referat av domar på Sveriges domstolars webbplats och domarna får då ett referatnummer, till exempel MÖD 2020:3. Högsta förvaltningsdomstolens refererade domar publiceras på samma sida och får referatnummer som till exempel HFD 2012 ref. 66.

Refererade domar (på Sveriges domstolarnas webbplats)

Regeringsrättens refererade domar från och med 1993 finns publicerade på samma sida och har nummer som exempelvis RÅ 2010:90 eller RÅ 1995 ref. 50. Äldre domar från Regeringsrätten finns publicerade i Regeringsrättens årsbok. Regeringsrätten publicerade även så kallade notisfall som har nummer, till exempel RÅ 1997 not 66. Notisfall är kortare sammanfattningar av domar som inte bedömts vara av särskilt intresse och därför inte behövt refereras.

Den juridiska litteraturen

Även juridisk litteratur, doktrin, kan användas som rättskälla. Juridisk litteratur kan vara i tryckt format eller utgöras av rättsdatabaser med kommentarer på internet. När andra rättskällor lämnar ofullständiga besked när det gäller tillämpningsfrågor så kan det vara den juridiska litteraturen som förklarar sammanhangen och fyller luckorna. (Jfr Ulf Bernitz m.fl., Finna rätt, elfte upplagan, sid. 179)

PBL kunskapsbanken

PBL kunskapsbanken är Boverkets handbok till plan- och bygglagstiftningen. Där beskrivs hur lagstiftningen ska tolkas. För att klargöra en del bestämmelser används uttalanden i förarbeten och exempel ur rättspraxis. Ibland hänvisas det till förarbeten och rättspraxis från tiden före den 2 maj 2011 då den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft. Det görs i de fall nuvarande bestämmelser inte skiljer sig från vad som gällt tidigare. Ofta hänvisas också till Boverkets egna föreskrifter och allmänna råd, till exempel Boverkets byggregler, BBR. Det förekommer också att Boverket hänvisar till den juridiska litteraturen.