Motivering av lovbeslut

Beslut i ett ärende ska i de allra flesta fall motiveras. Huvudsyftet med motiveringsskyldigheten är att alla ärenden ska få en omsorgsfull och saklig prövning och att skälen för beslutet tydligt ska framgå. En beslutsmotivering gör att både sökanden och andra parter kan förstå varför ett visst beslut har tagits.

Beslut ska oftast motiveras

Det finns inga bestämmelser om motivering av beslut om lov i plan- och bygglagen, PBL, förutom för beslut om bygglov för MKB-projekt. För beslut som fattas med stöd av PBL gäller dock bestämmelserna om motiveringsskyldighet i förvaltningslagen.

Det bör tydligt framgå av beslutet vad som är motivering. Motiveringen bör finnas under en egen rubrik som till exempel skäl till beslut eller motivering.

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Det innebär att beslut om bygglov, marklov och rivningslov ska motiveras. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis i vissa fall.

Om ansökan avslås

Om byggnadsnämnden helt eller delvis avslår en ansökan gäller motiveringsskyldighet eftersom beslutet går sökanden emot. (jfr JO-protokoll 2015-07-02, dnr 1831-2015)

Om ansökan beviljas

Om en ansökan beviljas föreligger motiveringsskyldighet om beslutet går andra parter emot. Andra parter kan till exempel vara sakägare. (jfr JO-protokoll 2015-07-02, dnr 1831-2015)

Om nämnden beviljar en ansökan men beslutet förenas med villkor gäller också motiveringsskyldigheten, eftersom villkoren kan gå sökanden emot. (jfr JO-protokoll 2015-07-02, dnr 1831-2015)

Avvisning och avskrivning

Beslutsmotivering krävs även för beslut om avvisning och avskrivning. (jfr prop. 1971:30 sid. 492)

Omprövning

Vid omprövning av beslut kan myndigheten i sitt nya beslut inrikta sig på det som kommit fram i samband med omprövningen om ursprungsbeslutet är väl motiverat. Finns det ingen ordentlig motivering i det ursprungliga beslutet bör motiveringen förbättras i det nya beslutet. (jfr Hellners och Malmqvist (2010), Förvaltningslagen med kommentarer. Norstedts Juridik. sid. 242)

I vissa fall behöver beslut inte motiveras

Grundregeln är att beslut i ärenden ska motiveras men i vissa fall får beslutsskälen utelämnas. Om skälen utelämnats ska myndigheten om möjligt i efterhand upplysa om skälen om enskild begär det eller om det behövs för att personen ska kunna ta tillvara sin rätt.

Det kan i vissa fall vara bra att motivera sådana beslut där beslutsskälen får utelämnas.

Beslutsskäl kan helt eller delvis utelämnas bland annat om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande. Ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart.

Uppenbart obehövligt

Det finns en möjlighet för myndigheter att helt eller delvis utelämna skälen om det är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Orden uppenbart obehövligt visar att lagstiftaren avsett att undantaget bara ska komma till användning i undantagsfall. (jfr JO-beslut 2014-12-03, dnr 4248-2014)

Nödvändigt av vissa skäl

Beslutsskäl kan även utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Denna typ av situationer borde dock vara mycket ovanliga i ärenden om lov.

Brådskande ärenden

Beslutsskäl kan även utelämnas om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart. Så brådskande ärenden är mycket ovanliga i byggnadsnämnden. Undantaget i förvaltningslagen är avsett för exempelvis ärenden inom socialtjänsten.

Beslut som överklagas genom laglighetsprövning

Motiveringsskyldigheten gäller inte för beslut som enbart kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning, till exempel beslut om byggnadsnämndens taxor.

Varför beslut ska motiveras

Det är viktigt att öppet redovisa skälen för beslutet för att det ska vara möjligt att förstå hur relevanta fakta har tolkats och värderats. Beslutsmotiveringen bidrar bland annat till att både sökanden och andra parter förstår varför ett visst beslut har tagits.

Plan- och bygglagen är en lagstiftning där många bestämmelser kan tolkas på olika sätt. Lagstiftningen innebär också att det görs bedömningar i de flesta ärenden. Därför är det särskilt viktigt att det framgår av beslutet hur bedömningarna har gått till och vilka faktorer som har avgjort ärendet. Att besluten motiveras är också viktigt eftersom beslut om bygglov, marklov och rivningslov kan få stora ekonomiska men även praktiska och känslomässiga konsekvenser och kan påverka många människor och under långt tid.

Det kan vara både tidskrävande och svårt att motivera beslut. Men väl motiverade beslut underlättar för många olika parter och under många år framöver. Väl motiverade beslut kan göra att överklaganden undviks och att överklagade ärenden kan handläggas snabbare.

Om kommunens beslut är oklart kan sökanden och parterna behöva kontakta kommunen för ett förtydligande. Ett sådant förtydligande kan dock vara tidskrävande och svårt att göra i efterhand och av någon annan än den som tagit beslutet.

För en säkrare och tydligare rättstillämpning

Motiveringsskyldigheten bidrar till en säkrare och tydligare rättstillämpning. Enligt regeringsformen ska den som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ta hänsyn till allas likhet inför lagen samt vara saklig och opartisk. Väl underbyggda beslut är därför viktiga för allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet. Kravet på att beslut måste motiveras främjar en noggrann och saklig prövning. Om beslutsfattaren är tvungen att motivera beslutet kan det övertyga parten om att beslutet är korrekt eller ge underlag för överklagande. (jfr prop. 2016/17:180 sid 188) (jfr JO-protokoll 2015-07-02, dnr 1831-2015)

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180 (på Sveriges riksdags webbplats)

För att sökanden ska förstå

För sökanden är det viktigt att byggnadsnämnden redovisar hur den har kommit fram till sitt beslut. Detta är särskilt viktigt om beslutet är negativt för sökanden. Endast om skälen redovisas öppet har den som beslutet rör möjlighet att förstå varför myndigheten har beslutat på ett visst sätt och hur gällande bestämmelser har tillämpats. Vid ett avslag kan en upplysande motivering antingen övertyga sökanden om att beslutet är riktigt eller ge denne argument för ett överklagande. Även möjligheten att få rätt vid ett överklagande kan lättare bedömas av sökanden om ett beslut är väl motiverat. (jfr JO-beslut 2013-02-06, dnr 5756-2012)

För att andra parter ska förstå

Väl motiverade beslut gör även att andra parter än sökanden förstår varför ett visst beslut har tagits. Ett beslut som är positivt för sökanden kan vara negativt för andra parter som till exempel grannar. Därför är det viktigt att även positiva beslut motiveras. Om alla berörda parter förstår varför och på vilka grunder ett beslut har tagits ökar förståelsen för själva beslutet och risken för ett överklagande kan minska. Den enskilde kan då lättare ta ställning till om beslutet ska överklagas eller inte. Väl motiverade beslut gör det lättare att bedöma om det är möjligt att få rätt vid ett överklagande.

För att underlätta vid överklagande

Att beslut är väl motiverade underlättar även för länsstyrelsen och domstolarna om ett ärende blir överklagat. Handläggningstiden för överklagandet kan minska och risken att beslutet skickas tillbaka till byggnadsnämnden på grund av att motivering saknas minimeras. Om beslutet är väl motiverat kan länsstyrelsen eller domstolen hänvisa till det i de fall de håller med, vilket sparar tid för dem. (jfr JO-protokoll 2013-11-25, dnr 4789-2013)

För länsstyrelsen och domstolarna är det viktigt att det av beslutsmotiveringen framgår vad nämnden har prövat i ärendet och nämndens bedömning i prövningen.

För att underlätta för bygglov i framtiden

Vid bygglovsprövning inom detaljplan ska bland annat utgångslägets planenlighet prövas. Då är det nödvändigt att veta om någon avvikelse har medgivits vid tidigare bygglovsprövningar. Om det inte framgår av ett bygglovsbeslut om en avvikelse har medgivits och skälen för det, blir handläggningen av framtida bygglov på samma fastighet besvärliga och i vissa fall kan bygglov inte beviljas.

Motiveringens omfattning

Motiveringen kan ofta vara kortfattad. Hur utförlig en motivering ska vara beror på ärendet. Om ärendet är okomplicerat kan det räcka med några korta meningar medan det för svårare ärenden krävs en mer detaljerad utformning av skälen. Hur omfattande motiveringen måste vara beror också på vad som är känt för parten. Det går till exempel bara att hänvisa till handlingar i beslutet om handlingarna redan har kommunicerats med parten. Om ett negativt beslut ska fattas kan motiveringen, trots tidigare kommunicering, ändå behöva vara mer utförlig. (jfr Hellners och Malmqvist (2010), Förvaltningslagen med kommentarer. Norstedts Juridik. sid. 237 och 239)

Motiveringens formulering

Motiveringen bör både vara juridiskt och språkligt korrekt och samtidigt begriplig för mottagaren. Om beslutsfattaren använder beslutsmallar med färdiga förslag på formuleringar är det viktigt att de är korrekta och att de ses över med jämna mellanrum och uppdateras när det behövs. Om mallen är fel kan det få konsekvenser i många ärenden.

Motiveringens innehåll

Beslut ska innehålla en klargörande motivering, det vill säga det som har legat till grund för beslutet.

Beslutet behöver inte innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållanden i ärendet och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen. Det är det viktigaste som ska komma fram i motiveringen och det ska presenteras på ett sådant sätt att det blir begripligt för den enskilde.  (jfr prop. 2016/17:180 sid 321)

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180 (på Sveriges riksdags webbplats)

För att motiveringen ska bli tydlig är det lämpligt att dela in motiveringen i olika delar, gärna med underrubriker.

Fokusera på huvudskälen

Det är alltså huvudskälen som myndigheten är skyldig att redovisa i sitt beslut. Det kan vara faktabedömning, rättstillämpning och andra bedömningar om till exempel gestaltning, estetik eller olägenhet. Även om förvaltningsmyndigheternas beslut inte behöver efterlikna domstolarnas domar, måste besluten göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär. (jfr Hellners och Malmqvist (2010), Förvaltningslagen med kommentarer. Norstedts Juridik. sid. 237)

Det är de avgörande faktorerna som ska anges i motiveringen. Det är viktigt att understryka att det inte räcker som motivering att bara återge tillämpliga bestämmelser. Det är inte heller tillräckligt att formulera om en lagbestämmelse. Motiveringen måste i stället på ett konkret plan beskriva vilka värderingar, överväganden och bedömningar som nämnden har gjort av de faktiska omständigheterna i ärendet med utgångspunkt från rättsläget. (jfr JO-protokoll 2015-07-02, dnr 1831-2015)

Relevanta rättsregler

Ett grundläggande krav på motiveringen är att den ska innehålla de rättsregler som ligger till grund för beslutet. Detta har betydelse inte minst för att en part ska kunna se att nämnden inte ägnat sig åt allmänt tyckande. (jfr JO-beslut 2003-11-26, dnr 2797-2002, jfr JO-protokoll 1999-04-22, dnr 849-1999)

För att göra det tydligt kan både numret på paragrafen samt författningens namn och nummer i SFS anges. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Om innehållet i rättsregeln behöver förklaras bör det utformas på ett sådant sätt att läsaren inte behöver ha juridiska förkunskaper. Därför är det i de flesta fall mindre lämpligt att skriva av författningstexten ordagrant. Rättsreglerna ska appliceras på själva ärendet. (jfr JO-beslut 2003-11-26, dnr 2797-2002, jfr Hellners och Malmqvist (2010), Förvaltningslagen med kommentarer. Norstedts Juridik. sid. 238)

Avvikelse från detaljplan

En av de förutsättningar som måste vara uppfylld för att en ansökan om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan ska bifallas är, att den sökta åtgärden inte strider mot detaljplanen. Det finns trots det visst utrymme för att lämna bygglov även om åtgärden avviker från detaljplanen. Om den sökta åtgärden inte stämmer med detaljplanen ska byggnadsnämnden pröva om åtgärden kan bedömas utgöra en sådan avvikelse som kan godtas. Denna bedömning utgör en del av nämndens motivering och måste framgå av beslutet. I skälen för beslutet ska det framgå varför nämnden anser att den kan bevilja bygglov för en åtgärd som strider mot detaljplanen.

Beslut i MKB-projekt

I ett beslut om bygglov för ett MKB-projekt utanför detaljplanerat område ska vissa uppgifter om miljöbedömningen framgå av beslutsmotiveringen. Skyldigheten gäller oavsett om ansökan beviljas eller avslås, men enbart om det har gjorts en bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I beslutsmotiveringen ska följande redovisas:

• om åtgärden kan antas eller inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och
• vilka omständigheter enligt 10 § punkten 1–3 och 11–13 §§ i miljöbedömningsförordningen som utgör skälen för bedömningen av betydande miljöpåverkan.

Prövning av MKB-projekt

Hänvisning till utredningar

Det är inte tillräckligt att i ett beslut hänvisa till en utredning utan att närmare precisera vad den består i. Om det finns till exempel en geoteknisk utredning eller bullerutredning bör motiveringen kortfattat beskriva slutsatserna i utredningen om den är en del av skälen till beslutet.

Exempel på motiveringar

Av beslut om lov bör det framgå vad nämnden har prövat i ärendet och nämndens bedömning i prövningen.

Bygglov inom detaljplan

För bygglov inom detaljplan kan exempelvis följande rubriker användas i motiveringen:

• Planenlighet,
• Placering och utformning,
• Hantering av avfall,
• Omgivningspåverkan,
• Lämplighet för sitt ändamål,
• God färg-, form- och materialverkan,
• Tillgänglighet och användbarhet,
• Anordning av tomter, allmänna platser med mera,
• Förvanskning och varsamhet

Nedan finns exempel på hur formuleringar kan se ut i enskilda ärenden. Motiveringen måste alltid anpassas till det aktuella ärendet. Det är i de allra flesta fall inte nödvändigt att ta upp alla prövningsgrunder i motiveringen. Det är det viktigaste som ska komma fram.

Bygglov utanför detaljplan

För bygglov utanför detaljplan kan exempelvis följande rubriker användas i motiveringen:

• Områdesbestämmelser,
• Detaljplanekravet,
• Lokalisering,
• Placering och utformning,
• Omgivningspåverkan,
• Lämplighet för sitt ändamål,
• God färg-, form- och materialverkan,
• Tillgänglighet och användbarhet,
• Anordning av tomter, allmänna platser med mera,
• Förvanskning och varsamhet

Nedan finns exempel på hur formuleringar kan se ut i enskilda ärenden. Motiveringen måste alltid anpassas till det aktuella ärendet. Det är i de allra flesta fall inte nödvändigt att ta upp alla prövningsgrunder i motiveringen. Det är det viktigaste som ska komma fram.

Rivningslov

För rivningslov kan exempelvis följande rubriker användas i motiveringen:

• Planenlighet,
• Bevarandevärde

Nedan finns exempel på hur formuleringar kan se ut i enskilda ärenden. Motiveringen måste alltid anpassas till det aktuella ärendet. Det är i de allra flesta fall inte nödvändigt att ta upp alla prövningsgrunder i motiveringen. Det är det viktigaste som ska komma fram.

Marklov

För marklov kan exempelvis följande rubriker användas i motiveringen:

• Planenlighet,
• Påverkan på områdets användning för bebyggelse,
• Olägenhet för vissa anläggningar,
• Störning och betydande olägenhet för omgivningen,
• Bevarandevärden och varsamhet,
• Anordning av tomter, allmänna platser med mera.

Nedan finns exempel på hur formuleringar kan se ut i enskilda ärenden. Motiveringen måste alltid anpassas till det aktuella ärendet. Det är i de allra flesta fall inte nödvändigt att ta upp alla prövningsgrunder i motiveringen. Det är det viktigaste som ska komma fram.

Parters argument och uppgifter

I många ärenden ska byggnadsnämnden underrätta bland annat kända sakägare och organisationer som berörs av ansökan och ge dem tillfälle att yttra sig. Det är viktigt att myndigheterna i beslutet bemöter parternas argumentation och inte lämnar den obesvarad.

Om en part riktat invändningar mot vissa sakuppgifter bör det framgå av beslutet vilka överväganden som myndigheten har gjort med anledning av de motstridiga uppgifterna. Om myndigheten avstår från att göra det kan parten få uppfattningen att hans eller hennes synpunkter inte har beaktats. (jfr JO-beslut 2014-12-03, dnr 4248-2014)

Beslut tagna i byggnadsnämnden

I lovbeslut som tas i nämnden måste det av protokollet framgå vad som är nämndens egna skäl för beslutet. Det räcker inte att protokollet innehåller eller hänvisar till en motivering som har framförts under ärendets handläggning. Nämndens skäl behöver inte sammanfalla med de skäl som handläggarna har presenterat för nämnden. Om nämnden instämmer i de skäl som anges i förvaltningens yttrande behöver nämnden inte ordagrant upprepa skälen. Nämnden kan då göra en hänvisning till tjänsteutlåtandet men det måste i så fall tydligt framgå att nämnden har gjort en egen bedömning. Detta förutsätter att innehållet i det yttrande som det hänvisas till har tagits in i protokollet eller utgör en bilaga till det. (jfr JO-protokoll 2016-01-27, dnr 5522-2015)