Avvikelse - Nödvändig åtgärd

Byggnadsnämnden kan ge bygglov även om en åtgärd strider mot detaljplanen om åtgärden är nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt.

När kan en avvikelse för nödvändig åtgärd godtas?

Förutsättningarna för att godta en sådan avvikelse är att

• åtgärden är av begränsad omfattning,
• åtgärden är nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt,
• avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte,
• avvikelsen tillsammans med andra tidigare godtagna avvikelser inte är alltför omfattande,
• avvikelsen inte begränsar någon rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen, och
• avvikelsen inte medför betydande miljöpåverkan.

Det finns ingen generell rätt till avvikelser från detaljplan. Om en avvikelse är godtagbar eller inte förutsätter en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet, både när det gäller åtgärdens lämplighet och i vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte. Godtagbara avvikelser ska enbart ha en så begränsad påverkan att en planändring inte behövs. En avvikelse får därför inte medföra inskränkningar i grannars möjligheter att i framtiden utnyttja sin mark. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 185 och prop. 1989/90:37 sid. 56)

Om ingripanden mot olovlig kontorisering, m.m., prop. 1989/90:37 (på Sveriges riksdags webbplats)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Att det inte finns någon generell rätt till avvikelser från detaljplan framgår av bestämmelsen genom att det står att byggnadsnämnden ”får” ge bygglov för en åtgärd som avviker från en detaljplan. Det finns alltså ingen skyldighet att ge bygglov för en avvikelse. När det finns en skyldighet står det att byggnadsnämnden ”ska” ge bygglov. Vid avvikelser ska byggnadsnämnden i varje enskilt fall göra en bedömning av om det är lämpligt att lämna bygglov. En sådan lämplighetsbedömning förutsätter att avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte. Men även om åtgärden uppfyller dessa kriterier kan det vara olämpligt att medge avvikelsen.

I en dom från Högsta domstolen, HD, prövades ett bygglov för uppförande av ett 36 meter högt telekommunikationstorn med tillhörande teknikbod. Åtgärden skulle placeras på mark som enligt detaljplanen hade användningen naturmark. Åtgärden avvek från planen och byggnadsnämnden hade därför avslagit ansökan om bygglov. HD ansåg att åtgärden var förenlig med planens syfte, men att den inte var av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas och bebyggas på ett ändamålsenligt sätt.  Domstolen konstaterade dock att åtgärden tillgodosåg ett allmänt intresse och att den därmed kunde anses vara en sådan avvikelse som är möjlig att medge. Men enligt domstolen räckte det inte att åtgärden uppfyllde dessa kriterier för att en avvikelse skulle kunna godtas. En ”kompletterande lämplighetsbedömning” måste också göras för att kunna konstatera om det är lämpligt att godta avvikelsen. Enligt punkt 26 i domskälen förutsätts en sådan lämplighetsbedömning göras vid prövningen av alla typer av avvikelser. I den kompletterande lämplighetsbedömningen ska de intressen som talar för bygglov vägas mot de intressen som talar mot bygglov. Hänsyn bör även tas till det kommunala intresset av att bygglov inte beviljas i strid mot en plan som kommunen vill hålla fast vid och till att det kommunala inflytandet över markanvändningen inte urholkas. Enligt HD har kommunen ingen vetorätt. Men om kommunen motsätter sig en åtgärd och anför beaktansvärda och legitima skäl bör denna uppfattning ges en särskild vikt. Detta gäller i synnerhet om den sökta åtgärden är av mera betydande slag. Ett beaktansvärt skäl kan vara att åtgärden bör avvakta en förestående planprocess eller att åtgärden kommer i konflikt med någon annan planerad åtgärd. Ett annat skäl kan vara att kommunen önskar vara lyhörd i förhållande till en betydande lokal opinion. I den slutliga lämplighetsbedömningen i det aktuella målet konstaterade HD att de skäl som kommunen hade framfört till domstolen var beaktansvärda och legitima. Enligt HD skulle bygglov därför inte beviljas och överklagan avslogs. (HD 2020-10-22 mål nr Ö 435–20)

Mål: Ö 435-20 (på Högsta domstolens webbplats)

Vid bedömningen bör också särskilt övervägas i vilken utsträckning och på vilket sätt en avvikelse kan få prejudicerande effekter. En åtgärd som kan vara godtagbar på en fastighet, kan leda till en oacceptabel miljöförändring om åtgärden upprepas på flera fastigheter i området. Detta innebär att en åtgärd som i och för sig skulle kunna godtas som en avvikelse kan anses som olämplig på grund av risken för prejudicerande effekter och därför kan nekas av byggnadsnämnden. I sådana fall kan det vara lämpligt att i stället ändra planen så att samtliga fastigheter behandlas på ett likartat sätt. (jfr prop. 1989/90:37 sid. 56 och prop. 2013/14:126 sid. 185)

Om ingripanden mot olovlig kontorisering, m.m., prop. 1989/90:37 (på Sveriges riksdags webbplats)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Med stöd av denna avvikelse så går det inte att bygga väsentligt mer på en plats utifrån mera allmänt hållna överväganden. Det går exempelvis inte att öka exploateringsgraden för att det utifrån ekonomisk synvinkel bedöms vara mer fördelaktigt. I vilken omfattning som ett område ska bebyggas bör prövas i samband med att detaljplanen tas fram. Ett annat exempel är om detaljplanen anger att marken endast får bebyggas med ett visst antal våningar eller kvadratmeter. Då kan byggnadsnämnden inte allmänt godta avvikelser från sådana begränsningar med stöd av bestämmelsen. En bedömning om åtgärden är nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas måste alltid göras. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 180 -181)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Begränsad omfattning

Åtgärden måste vara av begränsad omfattning. Att åtgärden ska vara av begränsad omfattning innebär att åtgärden inte får dominera i förhållande till de åtgärder som planen möjliggör. Vilka åtgärder som kan tillåtas får bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. I bedömningen bör byggnadsnämnden bland annat utgå ifrån vad planen möjliggör, vad som redan finns på platsen och i omgivningen samt behovet av åtgärden. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 180 och 309)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt

Åtgärden som avviker från detaljplanen måste vara nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Behovet av en sådan åtgärd ska vara angeläget utifrån allmän synpunkt och ska inte ha förutsatts när detaljplanen togs fram. Det innebär att avvikelsen ska vara nödvändig för att kompensera för ofullständigheter eller andra brister i detaljplanen. Det ska därför finnas ett nära samband mellan den markanvändning som planen medger och åtgärden för att den ska anses vara nödvändig. I första hand kan avvikelse medges från bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnadsverk. Syftet med bestämmelserna får inte åsidosättas. Sådana avvikelser blir framför allt aktuella i projektanknutna detaljplaner, där projektering och planläggning sker parallellt. Vid den projektering som görs efter att detaljplanen har antagits, kan det exempelvis visa sig att utformningen eller utförandet kan behöva justeras i förhållande till bestämmelserna för att få godtagbara tekniska lösningar eller för att tillgodose kravet på tillgänglighet. I sådana fall kan avvikelser medges. Större avvikelser från placering bör dock inte kunna tillåtas.  (jfr prop. 2013/14:126 sid. 180 och 308-309)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Ett exempel på en nödvändig åtgärd är att det måste anläggas en mindre transformatorstation för att bebyggelsen som detaljplanen medger ska kunna försörjas med el i samband med att ett område bebyggs. Ett annat exempel är att det måste byggas ett bullerplank för att planområdet ska kunna bebyggas på det sätt som detaljplanen medger. Det kan även vara fråga om andra skydds- och säkerhetsåtgärder eller nödvändiga åtgärder för att myndighetskrav på sopsortering eller liknande ska kunna uppfyllas. Det är främst avvikelser från egenskapsbestämmelser, exempelvis prickmark, som kan godtas. Endast i undantagsfall kan avvikelser från användningsbestämmelser godtas. Det kan exempelvis vara om ett bullerplank behöver placeras på parkmark för att planerade bostäder ska kunna skyddas från buller från trafiken på en närliggande väg. Det kan även vara om en planlagd gång- och cykelväg behöver läggas i en något annorlunda sträckning genom en park eller ett naturområde än vad detaljplanen anger. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 179-180 och 308-309)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Förenlig med detaljplanens syfte

För att en sådan här avvikelse från detaljplanen ska kunna godtas måste avvikelsen vara förenlig med detaljplanens syfte. Detaljplanens syfte ska framgå av planbeskrivningen och en tydlig planbeskrivning underlättar vid bedömningen om avvikelsen är förenlig med syftet. Detaljplanens uttalade syfte måste alltid beaktas. Ett exempel kan vara om ett område är avsett för både friytor och parkering så kan parkfunktionen inte trängas ut för att parkeringsbehovet har ökat. Detaljplanens syfte kan även vara underförstått. Det kan exempelvis vara prickmark närmast gatan, så kallad förgårdsmark, vars syfte ofta är att lämna ett obebyggt område närmast gatan med hänsyn till trafiksäkerhet eller bebyggelsekaraktär. Detaljplanens syfte bör bedömas mot bakgrund av seden vid tiden för planläggningen. Om avvikelsen inte är förenlig med detaljplanens syfte kan inte bygglov ges. (jfr prop. 1989/90:37 sid. 56-57 och prop. 2013/14:126 sid. 179)

Om ingripanden mot olovlig kontorisering, m.m., prop. 1989/90:37 (på Sveriges riksdags webbplats)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Tillsammans med andra avvikelser inte är alltför omfattande

Om det tidigare har godtagits avvikelser ska en samlad bedömning av den aktuella avvikelsen och de tidigare godtagna avvikelserna göras. Det innebär att även om den aktuella avvikelsen i sig skulle kunna vara acceptabel, kan bygglov inte ges om avvikelserna tillsammans är så omfattande att de inte hade kunnat godtas om de hade prövats vid ett och samma tillfälle. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 311)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Samlad bedömning

Begränsning av rättigheter eller pågående verksamhet

En avvikelse från detaljplanen får inte godtas om den kan antas medföra en begränsning av en rättighet eller en pågående verksamhet i omgivningen.

Betydande miljöpåverkan och begränsningar

Betydande miljöpåverkan

En avvikelse från detaljplan får inte godtas om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Betydande miljöpåverkan och begränsningar

Rättspraxis

I en dom från Högsta domstolen, HD, prövades ett bygglov för uppförande av ett 36 meter högt telekommunikationstorn med tillhörande teknikbod. Åtgärden skulle placeras på mark som enligt detaljplanen hade användningen naturmark. Åtgärden avvek från planen och byggnadsnämnden hade därför avslagit ansökan om bygglov. HD ansåg att den aktuella åtgärden förbättrade förutsättningarna för trådlös telekommunikation på det område som omfattas av planen och att åtgärden därmed var förenlig med planens syfte. Sedan konstaterade domstolen att avvikelsen från planen inte var liten. Vid prövningen av om åtgärden var av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt konstaterade HD att bestämmelsen är tillämplig på åtgärder som syftar till att uppfylla miljö- eller byggrättsliga krav. Det kan även gälla åtgärder som tillgodoser specifika behov som är oundgängliga i dagens samhälle. Uppförandet av teknisk utrustning för elektronisk kommunikation kan också omfattas av bestämmelsen. Det förutsätter dock att utrustningen är av begränsad omfattning och nödvändig för att det planlagda området ska kunna användas på i huvudsak det sätt som planen anvisar. HD bedömde att aktuell åtgärd inte var av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas och bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Domstolen bedömde dock att åtgärden tillgodosåg ett allmänt intresse och att den därmed kunde anses vara en sådan avvikelse som kunde godtas. Men enligt domstolen räckte det inte att åtgärden uppfyllde dessa kriterier för att en avvikelse skulle kunna godtas. En ”kompletterande lämplighetsbedömning” måste också göras för att kunna konstatera om det är lämpligt att godta avvikelsen. Enligt punkt 26 i domskälen förutsätts en sådan lämplighetsbedömning göras vid prövningen av alla typer av avvikelser. I den slutliga lämplighetsbedömningen i det aktuella målet konstaterade HD att de skäl som kommunen hade framfört till domstolen var beaktansvärda och legitima. Enligt HD skulle bygglov därför inte beviljas och överklagan avslogs. (HD 2020-10-22 mål nr Ö 435–20)

Mål: Ö 435-20 (på Högsta domstolens webbplats)

I en dom prövade Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, om bygglov kunde beviljas för ett upplag med sopkärl med ett plank runt om. Upplaget och planket var placerade på mark som inte fick bebyggas, så kallad prickmark. Detaljplanen var antagen med stöd av äldre plan- och bygglagen, ÄPBL. Domstolen konstaterade att planbestämmelsen ska tolkas mot bakgrund av ÄPBL och den praxis som var gällande då. I ÄPBL fanns ingen definition av vad begreppet bebygga innebär. Domstolen bedömde att anordnande av upplaget inte stred mot planbestämmelsen om att marken inte fick bebyggas men att uppförandet av planket stred mot bestämmelsen. MÖD ansåg, efter en samlad bedömning av omständigheterna i målet, att uppförandet av ett plank runt upplag för sopkärl på mark som inte får bebyggas utgjorde en åtgärd som var av begränsad omfattning och nödvändig för att området skulle kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Bygglov kunde därför beviljas trots att planket avvek från detaljplanen. (MÖD 2016-06-29 mål nr P 1290-16)

Mål: P 1290-16 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I en annan dom från MÖD prövades om bygglov kunde ges för en återvinningsstation som skulle placeras i anslutning till en båthamn där användningen i detaljplanen var parkering. Den aktuella platsen hade valts främst för att den var lämplig. Återvinningsstationen skulle inte enbart tillgodose planområdets och båthamnens behov. Domstolen konstaterade att åtgärden stred mot användningen i detaljplanen. MÖD ansåg att åtgärden var förenlig med detaljplanens syfte och att åtgärden var av begränsad omfattning. Domstolen ansåg även att det var ett allmänt intresse att det fanns tillgång till en återvinningsstation i anslutning till båthamnen. MÖD konstaterade dock att detta inte var tillräckligt för att åtgärden skulle anses vara nödvändig för området. Av planbeskrivningen framgick att behovet av sophantering och källsortering förutsågs när detaljplanen utformades. Det angavs att källsortering skulle tillgodoses i bebyggelsen. Att någon planbestämmelse om detta inte hade införts på plankartan medförde inte att detaljplanen i detta avseende var bristfällig. Det framgick inte att det fanns något myndighetskrav på att det skulle finnas en återvinningsstation, av den omfattning som det var fråga om, inom båthamnen. MÖD konstaterade att det av förarbetena framgår att en avvikelse på grund av att åtgärden är nödvändig för området, endast i undantagsfall bör vara godtagbar när det gäller annan markanvändning än vad detaljplanen anger.  Vid en sammantagen bedömning ansåg MÖD att åtgärden inte var nödvändig för att området skulle kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Avvikelsen kunde därför inte godtas. (MÖD 2017-11-02 mål nr P 3452-17)

Mål: P 3452-17 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

MÖD har även prövat ett bygglov för en förskola där två olika detaljplaner var berörda. Förskolan skulle placeras inom en detaljplan från 1982, medan en infartsväg till förskolan skulle anläggas inom en annan detaljplan från 1976. Vägen skulle anläggas på mark som var avsedd för allmän plats, park eller plantering och stred därför mot användningen. Avsikten med vägen var att tillgodose behovet av ytterligare en infartsväg till den planerade förskolan. MÖD konstaterade att behovet av vägen var kopplat till användningen av det angränsande planområdet där förskolan var planerad. Domstolen ansåg därför att vägen inte var nödvändig för att området som omfattas av detaljplanen från 1976 skulle kunna användas eller byggas på ett ändamålsenligt sätt.  Åtgärden var därför inte en sådan nödvändig åtgärd som innebar att en avvikelse kunde godtas.  (MÖD 2015-04-15 mål nr P 8555-14)

Mål: P 8555-14 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I en annan dom prövade MÖD om bygglov kunde ges för en stödmur i anslutning till en väg. Muren var cirka 60 meter lång varav cirka 30 meter gränsade mot grannfastigheten. Muren var cirka två meter eller högre i den nordliga delen för att sedan successivt bli lägre. Syftet med den aktuella detaljplanen var att bygga tre friliggande hus samt bygga till ett befintligt hus. För att ordna tillfart till husen hade en väg planerats och en yta som i huvudsak överensstämde med vägområdet hade punktprickats. Av plankartan framgick att vägen skulle utgöra en gemensamhetsanläggning för de nya fastigheterna.  Den aktuella stödmuren skulle placeras inom det punktprickade området. Av planbeskrivningen och en illustration på plankartan framgick att den väg som skulle leda upp till de planerade husen krävde en stödmur. Något undantag om att stödmur fick uppföras på den punktprickade marken hade dock inte gjorts i detaljplanen. MÖD konstaterade att detta var en brist i detaljplanen som kan förklaras med att det vid detaljprojektering av vägen framkommit att muren måste bli mer omfattande än vad som förutsågs när detaljplanen utformades. Domstolen ansåg att anläggandet av stödmuren var förenligt med planens syfte. Området var kraftigt kuperat och grannfastigheten var redan innan påverkad av en slänt. MÖD konstaterade att om vägen skulle förläggas längre ifrån grannfastigheten skulle vägen placeras utanför gemensamhetsanläggningen och det skulle även krävas sprängning i befintlig bergklack. MÖD ansåg att stödmuren var av begränsad omfattning i relation till de åtgärder som detaljplanen i dess helhet medger. Trots stödmurens storlek ansåg domstolen att den endast i begränsad omfattning påverkade grannfastigheten. MÖD ansåg vidare att det klart framgick att stödmuren var nödvändig för att det i enlighet med detaljplanen skulle kunna anläggas en tillfartsväg och att avvikelsen därför var godtagbar. Bygglovet skulle därför beviljas. (MÖD 2017-06-15 mål nr P 9943-16)

Mål: P 9943-16 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I en dom prövade MÖD om bygglov kunde ges för en pumpstation. Pumpstationen var placerad på parkmark och stred därför mot den gällande detaljplanen. Pumpstationen var en förutsättning för att kunna genomföra en annan detaljplan i en annan stadsdel än vad pumpstationen skulle placeras. Det krävdes ett visst skyddsavstånd till pumpstationen. MÖD konstaterade att åtgärden inte var av begränsad omfattning. Den var inte heller nödvändig för att området där pumpstationen var tänkt att placeras skulle kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. (MÖD 2018-06-15 mål nr P 975-18)

Mål: P 975-18 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

MÖD prövade om bygglov kunde ges för ett plank som avvek från detaljplanen eftersom det placerades på prickmark. Planket skulle fungera som ett dammskydd mot en närliggande grusväg och behövdes enligt sökanden av hälsoskäl. MÖD konstaterade att behovet av planket som dammskydd inte var tillräckligt för att planket skulle vara nödvändigt för att området skulle kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Avvikelsen kunde inte medges och bygglov kunde därför inte ges. (MÖD 2017-09-28 mål nr P 1054-17)

Mål: P 1054-17 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I en annan dom konstaterade MÖD att bygglov inte kunde ges för förråd och bullerplank som skulle placeras på prickmark. Det hade inte framkommit i målet att det var nödvändigt att placera förråden eller bullerplanket på prickmarken för att planområdet skulle kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. MÖD ansåg att bygglov inte kunde ges eftersom avvikelsen inte kunde medges. (MÖD 2015-09-03 mål nr P 1444-15)

Mål: P 1444-15 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

Även i en annan dom prövade MÖD om bygglov kunde ges för ett bullerplank. Planket var 18 meter långt och skulle placeras på mark som enligt detaljplanen inte fick bebyggas, så kallad prickmark. Den aktuella detaljplanens syfte var huvudsakligen att möjliggöra spårutbyggnad utan att försämra bullersituationen för de boende längst järnvägen. På plankartan fanns bland annat mark som inte fick bebyggas, mark som var tillgänglig för bullerskydd och område där särskilda åtgärder i fasad erfordrades med hänsyn till trafikbuller. Den aktuella fastigheten var enligt planen avsedd för bostadsändamål och vid nybyggnad gällde att bostadshus skulle utformas och orienteras med särskild hänsyn till trafikbuller. Detaljplanen reglerade alltså förutsättningarna för att bygga ut järnvägen utan att bullersituationen för de boende försämrades. Planen innehöll konkreta bestämmelser om bullerdämpande åtgärder, både bullervall och särskilda krav på åtgärder i fasad. MÖD ansåg därför att förhållandet att bullerdämpande åtgärder skulle behövas var något som hade förutsetts och lösts i detaljplanen. Det hade inte framkommit att det var nödvändigt att uppföra planket på prickmark för att området skulle kunna bebyggas eller användas på ett ändamålsenligt sätt. MÖD konstaterade därför att avvikelsen inte kunde medges och bygglov inte kunde ges. (MÖD 2019-11-08 mål nr P 12126-18)

Mål: P 12126-18 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)