Att vidta eller finansiera åtgärder

Ett exploateringsavtal kan reglera både vidtagande och finansiering av åtgärder för detaljplanens genomförande.

Att vidta eller finansiera åtgärder

Ett exploateringsavtal får enligt plan- och bygglagen, PBL, avse åtagande för en byggherre att vidta eller finansiera åtgärder.

Både finansiering och vidtagande kan regleras i samma exploateringsavtal. Exempelvis kan en byggherre först finansiera kommunens arbete med att ta fram projekteringshandlingar, för att sedan vidta anläggningsarbeten.

Samtliga åtgärder som byggherren åtar sig att vidta eller finansiera kallas för exploateringsbidrag.

Vidta åtgärder

Att en byggherre ska vidta åtgärder innebär att denne aktivt ska agera och verkställa de arbeten som krävs för att de anläggningar som regleras i exploateringsavtalet ska komma till stånd. När byggherren har utfört anläggningarna ska de överlåtas till kommunen.

Kommunen behöver i villkor i exploateringsavtalet precisera vad byggherren ska åta sig att utföra, det vill säga vilka anläggningar samt till vilken standard och kvalitet. Utförandet behöver preciseras i sådan grad att kommunen på ett effektivt sätt kan följa upp att arbetena utförs på ett i enlighet med avtalet korrekt sätt. De utredningar som har tagits fram under detaljplaneprocessen kan utgöra en grund för kravställningen. Kompletterande utredningar kan behövas.

Vilka åtgärder som kommunen vill att byggherren ska åta sig att vidta beror på detaljplanen, förekomsten av befintlig kommunalteknisk infrastruktur och andra förhållanden på platsen. Vad olika exploateringsavtal behöver reglera kan därför variera från ett planområde till ett annat.

Mervärdesskatt, en kostnad när byggherren vidtar åtgärder

Vid byggande av allmänna anläggningar tillkommer normalt sett mervärdesskatt, moms, med 25 procent av beskattningsunderlaget på mottagna fakturor från entreprenörerna som bygger.

Utlägg och vidarefakturering (på Skatteverkets webbplats)

Mervärdesskattelag (2023:200) (på Sveriges riksdags webbplats)

När byggherren finansierar men kommunen utför, eller låter utföra, allmänna anläggningar har kommunen som utgångspunkt rätt till ersättning för momsen från Skatteverket enligt lagen om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund som kommuner omfattas av, om ersättning för viss ingående moms. Samtidigt fakturerar kommunen normalt byggherren exploateringsbidraget utan moms. Det beror på att exploateringsbidraget normalt sett inte anses utgöra ersättning för en tjänst som kommunen utför mot byggherren. Detta får till följd att momsen på de allmänna anläggningarna vanligtvis inte blir en kostnad för byggherren.

Lag (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund (på Sveriges riksdags webbplats)

När i stället byggherren utför eller låter utföra de allmänna anläggningarna beror byggherrens möjligheter att få tillbaka eller kompenseras för momsen dels på vilken typ av verksamhet som byggherren bedriver, dels på om kommunen, i egenskap av mottagare av anläggningarna, har möjlighet att få ersättning för momsen via lagen om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund, och därefter väljer att vidarebefordra ersättningen till byggherren.

Om byggherren helt eller delvis ska bedriva verksamhet som är momspliktig på sin fastighet kan avdragsrätt för hela eller delar av den ingående momsen på anläggningarna under vissa förhållanden föreligga såsom för en allmän omkostnad i den verksamheten. Detta då den ingående momsen kan anses kopplad till beskattade transaktioner inom landet.

Grundläggande om avdrag (på Skatteverkets webbplats)

Uttagsbeskattning vid byggande i egen regi kommer i fråga när en beskattningsbar person bedriver verksamheten i kombination med utåtriktad byggverksamhet, vilket innebär att byggnadsrörelsen även tillhandahåller tjänster åt andra. Uttagsbeskattningen kan omfatta både egenproducerade och upphandlade byggtjänster, och arbetena ska göras på en egen fastighet. Fastigheten ska dessutom vara en tillgång i en byggnadsrörelse enligt inkomstskattelagen. I sådant fall har byggherren som utgångspunkt avdragsrätt för den ingående skatten på kostnaderna hänförlig till anläggningarna. Eftersom byggherren inte ska använda de allmänna anläggningarna i momspliktig verksamhet, är byggherren skyldig att redovisa och betala så kallad uttagsmoms när anläggningarna är färdigställda. Detta neutraliserar i praktiken de gjorda avdragen för ingående moms.

Uttag i byggnadsrörelse (på Skatteverkets webbplats)

I samband med att byggherren sedan överlåter fastigheten till kommunen upprättar byggherren en uttagshandling där uttagsmomsen för anläggningarna anges, som byggherren har betalat eller ska betala med anledning av arbetena på fastigheten. Uttagshandlingen lämnas till kommunen som sedan under vissa förutsättningar kan få motsvarande belopp ersatt från Skatteverket.

En vanlig avtalsmodell är då att kommunen i exploateringsavtalet åtar sig en skyldighet att vidarebefordra beloppet, som senare kommer att framgå av uttagshandlingen, till byggherren som därmed får täckning för den moms denne har redovisat och betalat eller ska redovisa och betala in.

I de fall där byggherren varken avser att bedriva momspliktig verksamhet på sin fastighet eller bedriver byggnadsrörelse, så att uttagsbeskattning är möjlig, saknar denne avdragsrätt för ingående moms. Under sådana förhållanden blir därför byggherrens initiala kostnader för utförande av allmänna anläggningar uppemot 25 procent högre. Även under dessa omständigheter finns emellertid möjlighet för byggherren att genom avtalsvillkor med kommunen tillgodogöra sig den ingående momsen hänförlig till anläggningarna. Detta sker genom så kallad justering. Byggherren överlämnar då en justeringshandling till kommunen vid överlåtelse av fastigheten. Med denna som grund kan den ingående momsen justeras av kommunen, varvid kommunen genom ersättningssystemet, i lagen om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund, kan justera en tiondel av den ingående momsen per år under en tioårsperiod räknat från den dag anläggningarna har kunnat tas i bruk.

Justeringsperiod (på Skatteverkets webbplats)

I de två sistnämnda fallen, gällande uttagsbeskattning respektive justering, medför reglerna om mervärdeskatt att byggherren drabbas av momskostnader som inte hade uppkommit om kommunen hade fakturerat momsfria exploateringsbidrag, alltså sådana som avser annat än tillhandahållande av tjänster. Det är därför viktigt att kommunen i sina riktlinjer för exploateringsavtal redogör för hur de avser att agera i frågor som har betydelse för byggherrens möjlighet att få kompensation av kommunen för uttagsmoms eller ingående moms, vid justering. Avsteg från riktlinjerna utan objektiva skäl kan strida mot likställighetsprincipen i kommunallagen.

Att en byggherre ges möjlighet till kompensation för moms minskar i motsvarande mån dennes kostnader, vilket har betydelse vid tillämpning av nyttorekvisitet.

Vägledning om hur momslagstiftningens bestämmelser bör tolkas och tillämpas finns hos Skatteverket.

Finansiera åtgärder

Att en byggherre ska finansiera åtgärder innebär att kommunen utför eller låter utföra åtgärderna, men att byggherren helt eller delvis bekostar dem.

Samma typ av åtgärder som byggherren genom ett åtagande i exploateringsavtal skulle få vidta kan denne på motsvarande sätt i stället få finansiera.

Kommunen kan inte, i ett exploateringsavtal, begära att få en viss del av byggherrens vinst. Det kommunen kan begära är att byggherren åtar sig att täcka kommunens kostnader, vilka byggherren kan finansiera genom sin vinst.

Markåtkomst

Efter att planen är genomförd ska kommunen äga mark som har lagts ut som allmän plats med kommunalt huvudmannaskap. Det är vidare lämpligt att kommunen äger den mark utanför planområdet där allmänna anläggningar ska utföras eller säkrar rätt till marken genom servitut. Kommunen ska också säkra tillgång till markreservat inom kvartersmark, vilket normalt görs genom servitutsupplåtelse. De kostnader som följer av att markåtkomsten behöver lösas kan ingå i exploateringsbidraget.

Kommunens personalkostnader

Ett effektivt genomförande av detaljplanen är beroende av att kommunen bemannar projektet. Huruvida kommunens personalkostnader kan ingå i exploateringsbidraget framgår inte av förarbetena till PBL, men det är en rimlig utgångspunkt att kommunen kan föra vidare också personalkostnader givet att åtgärderna är nödvändiga för detaljplanens genomförande. Personalkostnaderna handlar oftast om mark- och exploateringskompetens, men kan även röra andra kommunala resurser från exempelvis gatu- och va-avdelningen. Bemannar kommunen projektet genom konsulter kan även kostnaden för dessa ingå, liksom för utredningar och andra arbeten som kommunen beställer och har en kostnad för.

Kostnader som uppkommer före avtalets ingående

Ett exploateringsavtal får enligt huvudregeln i PBL inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående. Kostnader som följer av en åtgärd som kommunen har vidtagit innan exploateringsavtalet ingås kan kommunen alltså inte föra vidare till byggherren med stöd av lagen. Huvudregeln har dock två undantag.

Det första undantaget avser medfinansieringsersättning. Kommunen kan alltså begära att byggherren ska åta sig att utge medfinansieringsersättning för en del av den kostnad som kommunen har haft innan exploateringsavtalet ingås om kostnaden avser bidrag till stat eller region för byggande av en viss väg eller järnväg. Medfinansieringsersättning avser enbart kommunens kostnad till täckning för bidraget, inte kommunens personalkostnader för att förhandla eller administrera avtalet med stat eller region.

Det andra undantaget avser detaljplaner som är ett steg i en etappvis utbyggnad. I dessa fall kan kommunen begära att byggherren åtar sig kostnader för åtgärder som redan har vidtagits vid avtalets ingående.

Ansvaret för finansiering kan regleras på olika sätt

Byggherrens finansieringsansvar kan avse ett fast belopp eller en faktisk kostnad.
Den övre gränsen för vad en byggherre kan behöva åta sig att finansiera följer av nödvändighets- och nyttorekvisiten i PBL. Den finansieringsmodell som regleras i exploateringsavtalet måste beakta detta.

Fast belopp

Byggherrens finansieringsansvar kan i exploateringsavtalet anges som ett fast belopp. Kommunen har då genom avtalet avstått från att kräva att byggherren åtar sig att betala faktisk kostnad. Om kostnaderna senare visar sig bli högre än det avtalade beloppet kan kommunen därför inte kräva ytterligare ersättning från byggherren. Ett fast belopp innebär alltså att kommunen bär den ekonomiska risken för att åtgärderna blir dyrare än förväntat.

Om kostnaderna senare i stället blir lägre än det avtalade beloppet kan kommunen inte kräva att avtalet ska fullgöras. Kommunens stöd för att kräva ersättning av byggherren grundar sig på att kommunen har haft en kostnad. Kommunen kan inte heller, i strid med exploateringsavtalet, kräva ersättning för andra kostnader som kommunen får med anledning av detaljplanens genomförande än sådana som följer av avtalet. Har byggherren ersatt kommunen med ett större belopp än vad kommunens kostnader omfattar är kommunen på grund av självkostnadsprincipen skyldig betala tillbaka det överskjutande beloppet till byggherren.

Om parterna har avtalat om att exploateringsbidrag ska utgå med ett fast belopp, så kan kommunen antingen fakturera byggherren i samband med att kostnaden uppkommer eller i förskott. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 158)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Om kommunen avser att tillämpa möjligheten att begära förskott på exploateringsbidrag i exploateringsavtal, så ska det framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal.

Nödvändighets- och nyttorekvisiten sätter den övre gränsen för vad kommunen kan begära att byggherren åtar sig att finansiera. För att avgöra om rekvisiten är uppfyllda måste de åtgärder som finansieringen avser redovisas. Ett exploateringsbidrag som bygger på en generell ersättning till kommunen, som exempelvis är kopplad till byggherrens byggrätt i bruttoarea, BTA, uppfyller inte lagens krav.

Löpande kostnad

Kommunen kan begära att byggherren ska ersätta kommunens faktiska kostnader. I praktiken innebär det att kommunen löpande, ofta månadsvis, fakturerar byggherren de kostnader som kommunen har upparbetat. På så sätt blir belastningen på kommunens ekonomi begränsad, eftersom kommunen bara bär kostnaderna under en kort period. Kommunen kan också begära att byggherren ska åta sig att förskottera kommunens kostnader.

Kommunen behöver kunna redovisa grunden för kostnadsuttaget för byggherren, det vill säga att man haft kostnaden, att den varit nödvändig och att den är skälig. Kostnader som inte är specificerade i förhållande till en viss åtgärd kan inte bedömas mot nödvändighetsrekvisitet och är därmed inte tillåtna.

Om byggherren svarar för kostnaderna löpande bär byggherren risken för att de faktiska kostnaderna blir högre än beräknat. Om kostnaderna ökar och om efterfrågan på de byggrätter som detaljplanen reglerar viker, så kan byggherrens möjlighet att genomföra exploateringen begränsas eller helt omintetgöras. Byggherrens risk kan begränsas genom att kommunen tar en del av risken. Så kan ske genom att i exploateringsavtalet reglera ett takbelopp där kommunen ansvarar för kostnader som överskrider detta. Så kan också ske genom att parterna delar på de löpande kostnaderna utifrån en viss kvot eller kopplat till vissa åtgärder. Sådan kvotdelning kan avse alla löpande kostnader eller de kostnader som överstiger ett takbelopp.

För att begränsa byggherrens risk kan även parterna komma överens om förutsättningar för att skjuta fram utbyggnaden av allmänna anläggningar en viss tid. Detta kan till exempel bli aktuellt om efterfrågan på det som ska byggas minskar. En sådan flexibilitet i avtalet kan underlätta för parterna att komma överens.

Hur riskfördelningen mellan kommunen och byggherren ska se ut i exploateringsavtalet behöver bestämmas utifrån relevanta omständigheter för båda parter. Ju högre risken är, desto mer sannolikt är det att kommunen behöver bära en del av den om kommunen vill att området ska detaljplaneläggas och genomföras.

Befintliga anläggningar

Exploateringsavtal reglerar byggherrens ansvar att finansiera åtgärder som ska utföras. Kommunen kan bara begära att byggherren ska åta sig att finansiera åtgärder som redan har vidtagits när parterna ingår exploateringsavtal om det avser medfinansieringsersättning eller en etappvis utbyggnad. Med etappvis utbyggnad menas att en detaljplan är en av flera planer i ett större område som ska byggas ut. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 158)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Om detaljplanen inte är ett led i en etappvis utbyggnad kan kommunen inte ta betalt för befintlig infrastruktur, såsom gator och va-nät. Krävs anpassningar, exempelvis nya påfarter eller överföringsledningar, kan dessa dock finansieras genom exploateringsbidrag.

Kommunalt markägande

Kommunen äger i vissa fall den plats som läggs ut som allmän plats redan när detaljplanen antas. Motsvarande kan gälla för områden utanför detaljplanen där allmänna anläggningar ska uppföras. Att lösa markåtkomst blir då inte nödvändigt. Därmed uppkommer inte heller några marklösenkostnader.

Hypotetiska kostnader

Kommunen bestämmer vid planläggning var nödvändiga anläggningar ska placeras. Kommunen bestämmer också i viss mån om anläggningarna ska vara enskilda eller allmänna. Exempelvis kan kommunen utforma detaljplanen så att ledningar kan placeras i markreservat på kvartersmark eller på allmän plats. Att placera anläggningarna på allmän plats frigör ytor på kvartersmarken, vilket kan ge utrymme för större byggrätter. Kvartersmarken kan därmed få ett högre värde.

Att kommunen genom olika planläggningsalternativ kan öka byggherrens vinst kan ha betydelse för bedömningen av nyttorekvisitet, eftersom byggherrens intäkter påverkar nyttan. Byggherren kan därmed ha utrymme för att bära större kostnader. Någon rätt till vinstdelning har aldrig kommunen, eftersom den är bunden av självkostnadsprincipen. Kommunen får därför bara ta del av byggherrens vinst upp till kostnadstäckning för kommunens åtgärder. Att kommunen väljer att planlägga på ett sätt som ökar byggherrens intäkter, men samtidigt ökar kommunens framtida utgifter för att förvalta allmänna anläggningar, ger inte kommunen rätt att kräva mer ersättning genom exploateringsbidrag.

Att finansiera förvärv av byggherreägd allmän plats

Kommunen ska äga de allmänna platserna med kommunalt huvudmannaskap inom planområdet. Om all mark inom planområdet ägs av en byggherre överlåter denne vanligtvis marken till kommunen utan ersättning. Alternativet, att kommunen ska förvärva marken av byggherren mot en ersättning som kommunen senare ändå tar ut av byggherren som exploateringsbidrag, innebär onödigt merarbete. Om planområdet däremot ägs av flera byggherrar som ska dela på ansvaret för exploateringsbidraget, så behöver hänsyn tas till värdet av den allmänna plats som var och en av dem äger. Marken som ska bli allmän plats och överlåtas till kommunen kan vara ojämnt fördelad mellan byggherrarna utifrån deras respektive nytta med detaljplanen. Då måste kommunen ersätta den byggherre för det markavstående som inte står i proportion till dennes andel av ansvaret för allmänna platser.

Säkerheter

Om byggherren brister i sitt fullgörande av exploateringsavtalet kan kommunen själv behöva vidta åtgärder för anläggande. För att skydda kommunen mot de ekonomiska effekterna av sådan brist kan kommunen begära att byggherren ska åta sig att ställa säkerhet för avtalets rätta fullgörande.

Säkerhet kan exempelvis ställas i form av moderbolagsborgen, bankgaranti eller pantbrev.

Det är kommunen som utifrån en riskbedömning behöver avgöra både arten av säkerheten och det belopp som säkerheten ska omfatta.

Eftersom säkerheter kan medföra stora kostnader för byggherren är det lämpligt att kommunen i möjligaste mån agera för att begränsa dennes kostnader. Det kan ske genom att säkerheterna löpande återställs, i takt med att de åtgärder som säkerheterna avser fullbordas.