Att följa miljökvalitetsnormer i detaljplanering

Vid detaljplanering enligt plan- och bygglagen ska miljökvalitetsnormer följas. Att följa miljökvalitetsnormerna innebär att de krav som ställs i den enskilda detaljplanen behöver sättas i ett större sammanhang. Genom sitt ansvar för planläggning av användning av mark och vatten kan kommunen främja åtgärder som syftar till att skapa en bättre vattenmiljö.

Miljökvalitetsnormer behöver hanteras i ett helhetsperspektiv

Miljökvalitetsnormer, MKN, är ett juridiskt styrmedel för att hantera situationer där flera olika källor bidrar till en gemensam påverkan. Syftet är att skapa förutsättningar för att styra och koordinera de åtgärder och den hänsyn som behövs för att MKN ska kunna följas. För att följa en MKN behövs därför ett helhetsperspektiv som omfattar de åtgärder som behöver vidtas inom avrinningsområdet till vattenförekomsten. Tillämpning av MKN innebär att de krav som ställs i det enskilda beslutet behöver sättas i ett större sammanhang och anpassas till förhållanden i och omkring den specifika vattenförekomsten.

Vad innebär det att följa MKN vid detaljplanering

Enligt plan- och bygglagen, PBL, ska MKN följas vid planläggning. Det finns olika sätt som detaljplaneringen kan bidra till att en miljökvalitetsnorm följs. En detaljplan kan möjliggöra åtgärder som behövs för att följa MKN, till exempel en dagvattendamm som behövs för att åstadkomma en god dagvattenhantering. Det kan också handla om att pröva markens lämplighet för användningar som påverkar möjligheten att följa MKN. Ett exempel kan vara en bebyggelse som innebär ett ökat dagvattenflöde.

Planläggning är alltså ett viktigt verktyg för att följa MKN. Avsikten är dock inte att varje enskild detaljplan aktivt behöver bidra till att förbättra miljön. Inte heller är avsikten att förbjuda åtgärder som i endast obetydlig utsträckning påverkar förutsättningarna för att normen ska kunna följas. Hela bördan av att en MKN inte kan följas ska inte belasta den senast tillkommande verksamheten. (jfr prop. 2006/07:122 sid 63 och prop. 2009/10:184 sid. 37–39)

Ett första steg för en enklare plan- och bygglag, prop. 2006/07:122 (på Sveriges riksdags webbplats)

Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer, prop. 2009/10:184 (på Sveriges riksdags webbplats)

Frågan om en detaljplan är utformad så att MKN följs är oftast beroende av många faktorer. Det är också många gånger svårt att bedöma hur en enskild detaljplan påverkar vattenförekomsten som helhet liksom att i detalj bedöma vilken åtgärd som ger vilken effekt. Frågan om hur MKN ska följas vid planläggning i ett enskilt fall behöver därför bedömas i ett bredare perspektiv som inte bara beaktar påverkan från det område som planläggs. Det är MKN i den enskilda vattenförekomsten som ska följas och hänsyn behöver tas till bland annat vattenförekomstens nuvarande status, övriga påverkanskällor och planerade åtgärder. Även faktorer utanför planområdet kan behöva beaktas.

5 kapitlet 4 § miljöbalken kan användas vid tolkning

Enligt plan- och bygglagen, PBL, ska MKN i 5 kapitlet miljöbalken, MB, eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kapitlet MB följas vid planläggning. PBL anger alltså att MKN ska följas vid detaljplanering, inte att 5 kapitlet MB ska följas. Däremot kan 5 kapitlet 4 § MB behöva användas som tolkningsstöd för att bedöma om MKN följs.

Både 5 kapitlet MB och 2 kapitlet 10 § PBL är delar av Sveriges införlivande av Vattendirektivet och syftar båda till att de MKN som beslutats av regeringen eller andra myndigheter ska följas. I 5 kapitlet 4 § MB finns det så kallade försämringsförbudet och förbudet mot äventyr som i större detalj anger hur MKN ska följas. Denna paragraf är en del av Sveriges åtaganden enligt Vattendirektivet. Försämringsförbudet och förbudet mot äventyr är därmed betydelsefulla för att bedöma om MKN följs vid planläggning.

Försämringsförbudet innebär att vid prövning enligt MB får en myndighet eller en kommun inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt. Detsamma gäller för verksamheter eller åtgärder som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm, det så kallade förbudet mot äventyr.

En detaljplan beslutas enligt PBL. Vad som får beslutas i en detaljplan är begränsat av 2 och 4 kapitlet PBL. En detaljplan får inte innehålla bestämmelser som inte har stöd i 4 kapitlet PBL och Boverkets föreskrifter om detaljplan. Det är exempelvis inte möjligt att ställa krav på halter av utsläpp, kompensationsåtgärder eller dylikt som är vanligt i tillstånd som prövas enligt MB, till exempel tillstånd till miljöfarliga verksamheter. Detta betyder att en detaljplan inte fullt ut kan reglera påverkan från en användning eller en verksamhet på samma sätt som ett tillstånd enligt MB. Detta gör att 5 kap. MB inte kan tillämpas vid detaljplanering så som det ska göras vid en tillståndsprövning enligt MB.

Vid tolkning av 2 kapitlet 10 § PBL kan 5 kapitlet 4 § MB alltså användas som vägledning och tolkningsstöd. Hur försämringsförbudet och förbudet mot äventyr ska tillämpas vid planläggning är dock inte klarlagt i lag eller förarbete. Lagstiftarens avsikt har varit att tillämpningen av MKN vid planläggning och enligt MB så långt som möjligt ska vara samstämmig. Samtidigt står det klart att en detaljplan inte innebär samma typ av prövning och inte kan reglera påverkan på samma sätt som ett tillstånd enligt MB. Utan vägledande rättspraxis kan frågan inte besvaras i detalj.

Vattenförvaltningsförordningen gäller förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön enligt 5 kapitlet MB. Att 5 kapitlet MB inte är tillämpligt vid detaljplanering betyder bland annat att Vattenförvaltningsförordningen inte är tillämplig vid detaljplanering. Det är därmed inte möjligt att i detaljplan besluta om undantag enligt exempelvis 4 kapitlet 11–12 §§ Vattenförvaltningsförordningen. Däremot kan sådana prövningar göras i samband med planprocessen, exempelvis tillståndsprövning av en vattenverksamhet.

Detaljplanens reglering

Detaljplanen reglerar användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål. Planen möjliggör en viss användning men garanterar inte att denna användning verkligen kommer till stånd. Därför kan en detaljplan aldrig ensam säkerställa att en MKN klaras utan är ett av flera verktyg som behövs för att följa MKN. (jfr prop. 1997/98:90 sid. 162)

Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., prop. 1997/98:90 (på Sveriges riksdags webbplats)

En detaljplan kan heller aldrig fullt ut styra eller reglera vilken påverkan som sker och det är inte möjligt att genom planbestämmelser reglera utsläppskrav eller reningstekniker. Detta innebär att det ofta krävs ett samspel mellan prövningar av markens lämplighet för ett visst ändamål utifrån PBL och de prövningar, tillstånd och den tillsyn som sker utifrån annan lagstiftning så som exempelvis MB eller lagen om allmänna vattentjänster. Detaljplaneringens huvudsakliga syften när det kommer till att följa MKN kan sägas vara:

• att pröva om den markanvändning som föreslås överhuvudtaget är lämplig och att marken har naturliga förutsättningar för att planen ska kunna genomföras så att MKN i berörda vattenförekomster kan följas
• att skapa de fysiska förutsättningar som krävs för att MKN ska kunna följas.

Att skapa fysiska förutsättningar kan då handla om att reservera ytor för exempelvis de reningsanläggningar eller dagvattenåtgärder som krävs för att planen ska kunna genomföras på ett sätt så att normerna följs. Ytor för åtgärder bestäms i planen normalt som allmän platsmark med kommunalt huvudmannaskap vilket medför att kommunen har ett ansvar att åtgärderna kommer till stånd i takt med att behov uppstår då planen genomförs. Kommunen har då också ett ansvar för att åtgärderna underhålls.

Åtgärder som inte regleras i detaljplan

I vissa fall kan åtgärder som förbättrar situationen beaktas även om de inte regleras i detaljplanen. Åtgärderna måste då vara tillräckligt konkreta och verksamma. Följande rättsfall handlar om MKN för luftkvalitet men kan ge viss vägledning även för hur åtgärder som inte regleras i detaljplan kan beaktas när det gäller MKN för vatten.

I en dom från MÖD hade kommunen antagit en detaljplan för bland annat bostäder och ett parkeringshus i ett område där det fanns risk för att MKN för kvävedioxid inte kunde följas. Domstolen bedömde att detaljplanen skulle medföra ökad trafik inom planområdet och att luftkvaliteten därför skulle försämras i viss mån. MÖD ansåg dock att kommunens planerade åtgärder och åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten var tillräckligt konkreta och verksamma, trots att detaljplanen kunde antas medföra en viss försämring. Överklagandena avslogs. (MÖD 2012-12-03 mål nr P 11888–17)

Mål: P 11888-17 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I en annan dom prövades en detaljplan som innebar ökad trafik och risk för överskridande av en MKN för luftkvalitet. Kommunen hade dock redovisat åtgärder som avsåg minskad uppkomst av partiklar och minskad spridning av dessa. Det handlade bland annat om förbättrad gatubeläggning och bättre anpassad maskinpark för sopning och sandupptagning. Överklagandena avslogs. (MÖD 2012-09-21 P 10254–11)

Mål: P 10254-11 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

Enligt Boverkets mening visar rättsfallen att det kan vara möjligt att anta en detaljplan som i viss grad påverkar möjligheten att följa MKN negativt, om kommunen också visar på planerade åtgärder för att förbättra situationen. Åtgärderna måste vara tillräckligt konkreta och verksamma. Detta bör i första hand göras genom att åtgärderna planeras på allmän plats med kommunalt huvudmannaskap. Rättsfallen visar dock att det kan finnas andra sätt att visa på åtgärder som kommer vidtas så att MKN kan följas.

Planering som verktyg för att förbättra

För att följa MKN i den enskilda detaljplanen behöver planens negativa påverkan på möjligheterna att följa MKN hanteras. Denna bedömning görs bland annat med ledning av försämringsförbudet och förbudet mot äventyr. Planering ska dock alltid, med hänsyn till bland annat naturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja en långsiktigt god hushållning med vatten. Att sträva mot god status i vattenmiljön i ett avrinningsområdesperspektiv kan vara en del av detta.

De allmänna intressena i 2 kap. PBL ger stöd till kommunen för att åstadkomma förbättringar i vattenmiljön. Kommunen kan också ha egna mål kopplat till exempelvis ekosystemtjänster, klimatanpassning eller rekreation som kan ge stora samordningsvinster med arbetet för att förbättra vattenmiljön. Genom sitt ansvar för planläggning av användning av mark och vatten kan kommunen främja sådana åtgärder och därmed verka för en bättre vattenmiljö. Åtgärder med avsikt att förbättra miljön förläggs i normalfallet på allmän plats med kommunalt huvudmannaskap. Därigenom säkerställs att åtgärderna kommer tillstånd och förvaltas. Möjligheterna att med stöd av PBL ålägga enskilda att vidta åtgärder i avsikt att förbättra vattenmiljön är begränsade.