Vad är mellankommunal samordning?

Kommunen har ett planeringsansvar och ansvarar för att detaljplaneprocessen och planens reglering uppfyller lagens krav. Länsstyrelsen har tillsyn över vissa utpekade frågor och ska ge rådgivning om kommunens hantering av allmänna intressen. Länsstyrelsens tillsyn över den mellankommunala samordningen kan aktualiseras när detaljplanens reglering rör frågor som påverkar fler än en kommun.

Kommunens planeringsansvar och länsstyrelsens tillsyn

Det är kommunens ansvar att bedöma vilka intressen som berörs i detaljplaneringen och göra en avvägning. Detta innebär bland annat att kommunen måste bedöma om andra kommuner berörs. Kommunen behöver också samla in den information och det underlag som behövs för att kunna bedöma på vilket sätt andra kommuner påverkas. Till stor del görs detta genom att andra kommuner deltar i detaljplanesamrådet, men i vissa fall kan mer information behöva inhämtas beroende på de mellankommunala frågornas art.

Som regional myndighet har länsstyrelsen en särskild roll att bevaka länets intressen och utöva tillsyn över kommunernas planering av användandet av mark och vatten inom länet. Länsstyrelsen behöver därför ha särskild kunskap om vilka mellankommunala och regionala frågor som kan vara aktuella. Länsstyrelsen har ett ansvar enligt PBL för att verka för mellankommunal samordning genom att göra kommunen uppmärksam på när sådan samordning krävs. Länsstyrelsen kan också bidra med planeringsunderlag.

Vad är samordning?

Begreppet mellankommunal samordning är inte definierat i PBL. En utgångspunkt för länsstyrelsens tillsyn över mellankommunal samordning är vilken effekt detaljplanen får i praktiken. Om detaljplanens reglering aktualiserar frågor som behöver samordnas på ett lämpligt sätt, är det kommunens ansvar att detta görs. Kravet på samråd med berörda kommuner i detaljplaneprocessen är en grundläggande del av samordningen, men även att detaljplanens reglering anpassas så att påverkan på grannkommunen begränsas kan vara exempel på samordning.

När mellankommunala och regionala frågor hanteras i planeringsprocessen är översiktsplanen, och i tillämpliga fall regionplanen, viktig. Genom att berörda kommuner ingår som samrådsparter när kommunen tar fram sin översiktsplan säkras insyn från de parter som kan ha invändningar. Detta skapar förutsebarhet inför detaljplaneringen. Översiktsplanen och regionplanen är dock inte juridiskt bindande.

På samma sätt kan en regionplan vara till nytta i de fall regionplanering krävs enligt PBL. När regionplanering krävs är det i sig en indikation på att det finns mellankommunala och regionala aspekter som behöver beaktas i den efterföljande detaljplaneringen. Tillsynen över kommunens planering sköts dock av länsstyrelsen, även om det finns ett regionplaneorgan. Länsstyrelsen kan vid behov inhämta yttrande från regionplaneorganet vid överprövning som rör mellankommunala frågor. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 339)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Det är fördelaktigt om kommuner som kan påverkas av grannkommunens planering arbetar proaktivt genom att lyfta behovet av samordning till grannkommunen och länsstyrelsen. Kommunen kan då också begära att få delta i plansamrådet, exempelvis vid översiktsplaneringen eller vid detaljplanering inom ett visst geografiskt område där planeringen kan antas få särskilda konsekvenser.

Vilka frågor är mellankommunala

Lagen räknar inte upp vilka frågor som ingår i ingripandegrunden om mellankommunal samordning. Viss vägledning kan dock hämtas från lagens förarbeten och från regeringens avgöranden. Uppräkningen är inte uttömmande utan det kan finnas fler exempel på frågor som aktualiserar kravet på mellankommunal samordning.

De olika frågorna är indelade i tre kategorier som länsstyrelsen kan utgå ifrån för att identifiera andra frågor som kan vara av mellankommunal betydelse:

• Verksamheter med stor omgivningspåverkan
• Områden som är känsliga för påverkan
• Regionala strukturfrågor

Verksamheter med stor omgivningspåverkan

Verksamheter som har stor omgivningspåverkan i form av till exempel buller, ljus, lukt eller ökad trafik kan påverka även närliggande kommuner. Vid planering av sådana verksamheter kan samordning krävas med hänsyn till befintlig eller planerad bebyggelse i andra kommuner. Det kan gälla exempelvis:

• Flygplatser
• Vägar, järnvägsbanor och ledningar
• Större täkter
• Anläggningar för sophantering
• Större serviceanläggningar
• Småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar

(jfr prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Andra exempel kan vara planering av större industrilokaliseringar och andra verksamheter med stor omgivningspåverkan, som värmeverk eller spåranläggningar för höghastighetståg.

Känsliga områden

Områden som är känsliga för påverkan av olika skäl kan också aktualisera mellankommunal samordning. Det kan handla om gemensamma resurser där den samlade påverkan från flera kommuner innebär att samordning behövs. Det kan också gälla områden med höga naturvärden eller värden för friluftslivet där samordning krävs för att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd. Exempel kan vara:

• Friluftsområden som är regionalt betydelsefulla och som bör bevaras
• Större sammanhängande grönområden
• Kulturmiljöer

(jfr prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Andra exempel kan vara dricksvattentäkter som används av fler än en kommun eller som har sitt tillrinningsområde i en annan kommun, vilket kan behöva beaktas vid planering som påverkar tillrinningsområdet. Det kan också gälla planerad markanvändning som försvårar möjligheten att följa miljökvalitetsnormer för vatten i kommuner nedströms. Ett annat exempel kan vara att det som planeras innebär att befintliga markföroreningar riskerar att spridas och påverka andra kommuner. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 126 och Regeringen 2019-09-02 dnr Fi2019/01223/SPN)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Regionala strukturfrågor

Enligt lagens förarbeten omfattas även vissa regionala frågor. Det handlar om:

• Kollektivtrafikförsörjning
• Större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun

(jfr prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Kollektivtrafikförsörjning är en fråga som hanteras av regionen och kommunerna i länet. Vid planering som påverkar möjligheterna att anordna en rimlig kollektivtrafikförsörjning kan mellankommunal samordning krävas. Särskilt vid planering av verksamheter med ett stort behov av kollektivtrafikförsörjning kan detta behöva beaktas. (jfr Regeringen 1999-11-18 dnr M/1999/100/Na)

Vid planering av större detaljhandelsanläggningar framgår det av lagens förarbeten att mellankommunal samordning aktualiseras om anläggningen har ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun. Regeringen har prövat frågan i ett flertal äldre beslut om överprövade detaljplaner att större detaljhandelsanläggningar kan innebära ett sådant krav. Påverkan på handel, utbud och konkurrens i länet kan enligt dessa beslut aktualisera mellankommunal samordning. Boverket tolkar besluten som att det torde krävas en relativt stor påverkan för att ett ingripande ska kunna vara aktuellt. (jfr Regeringen 2003-06-05 dnr M/2001/4557/F/P)

Beslut om överprövning eller upphävande

Enligt lagens förarbeten borde länsstyrelsen endast behöva överpröva eller upphäva en detaljplan i fall där kommunerna på något sätt är oense. Detta innebär dock inte att kommunerna måste ha hävdat olika åsikt i en viss fråga för att överprövning ska vara aktuell. Överprövning är aktuell om regleringen i en detaljplan innebär att en mellankommunal fråga inte samordnas på ett lämpligt sätt. Till exempel krävs det inte att andra kommuner har yttrat sig negativt över detaljplanen i samrådsskedet. Däremot kan kommunernas oenighet om hur en viss fråga ska hanteras leda till att regleringen inte samordnas på ett lämpligt sätt. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 801)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Länsstyrelsen bör bara behöva ingripa mot en detaljplan i fall där det finns tydliga skäl att göra det. Det är därför viktigt att länsstyrelsen anger tydliga grunder vid beslut om överprövning och upphävande. Hur tydliga eller starka grunderna behöver vara beror på omständigheterna och vilken tyngd den mellankommunala frågan har.

Det är vanligt att ingripandegrunden om mellankommunal samordning överlappar med övriga ingripandegrunder, exempelvis att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs. Det finns inget hinder mot att länsstyrelsen åberopar flera ingripandegrunder till stöd för ett beslut om överprövning eller upphävande. Detta kan vara relevant exempelvis för att länsstyrelsen bedömer att mellankommunal samordning krävs för att frågan ska hanteras på ett lämpligt sätt.