Geotekniska frågeställningar och begränsningar i PBL

Geologiska förutsättningar kan innebära att det krävs vissa restriktioner eller åtgärder både inom och utanför planområdet för att ett område ska kunna anses lämpligt för ett visst ändamål. Genom att använda detaljplanen som verktyg kan en del av dessa svårigheter avhjälpas. Det finns dock begränsningar i vad som är möjligt och lämpligt att reglera med detaljplanens bestämmelser.

Skyddsåtgärder och markens lämplighet

Under framtagandet av en detaljplan kan det framkomma problem som på olika sätt behöver tas om hand. Inom ramen för planläggning med detaljplan är det dock relativt begränsat vad kommunen kan reglera. Detaljplanen måste förhålla sig till kravet på tydlighet, det måste finnas lagstöd för regleringarna och detaljplanen kan enbart reglera inom planområdet. Den här texten försöker belysa några olika aspekter och problem gällande skyddsåtgärder och markens lämplighet.

Skyddsåtgärder utanför planområdet

Det är inte ovanligt att ett områdes lämplighet för ett visst ändamål påverkas av geotekniska förutsättningar i angränsande områden. Det kan till exempel handla om risk för blocknedfall från angränsande områden eller att skred- eller erosionsskydd behöver vidtas utanför planområdet. Detta väcker frågan om hur nödvändiga skyddsåtgärder ska kunna säkerställas, i fall där det inte är möjligt eller rimligt att innefatta det angränsande området i planen.

Det är inte möjligt att i en detaljplan reglera åtgärder gällande geotekniska säkerhetsfrågor som behöver vidtas utanför planområdet. För att planområdet ska anses lämpligt måste således nödvändiga åtgärder säkerställas på annat sätt. En utgångspunkt i plan- och bygglagen är att frågor om hälsa och säkerhet ska vara slutligt avgjorda när kommunen beslutar om markens lämplighet genom en detaljplan. Om åtgärder behöver vidtas utanför planområdet bör dessa således i så stor utsträckning som möjligt vara genomförda redan innan planen antas.

I vissa undantagsfall bör länsstyrelsen kunna acceptera att skyddsåtgärden inte genomförts ännu, förutsatt att det är sannolikt att åtgärden vidtas i den omfattning som behövs, och i takt med att planen genomförs. Det är då viktigt att bedöma om kommunen har rådighet över marken eller att kommunen på annat sätt har möjlighet att försäkra sig om att åtgärden genomförs, samt att åtgärderna är tekniskt och ekonomiskt rimliga.

Skyddsåtgärder på allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap

På allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap är det kommunen som ansvarar för att platserna iordningställs efterhand som detaljplanen byggs ut. Det är också kommunen som ansvarar för den skötsel och det underhåll som krävs på dessa platser. Detta gäller även skyddsåtgärder. Om det krävs skyddsåtgärder för att säkerställa ett områdes lämplighet utifrån geotekniska förutsättningar är det således ofta lämpligt att planlägga nödvändiga områden för skyddsåtgärder som allmän plats med kommunalt huvudmannaskap.

Allmän plats med enskilt huvudmannaskap inte lämpligt för skyddsåtgärder

På allmänna platser med enskilt huvudmannaskap är det normalt en samfällighetsförening, oftast bestående av fastighetsägare inom planområdet, som är huvudman och som avgör hur den allmänna platsen ordnas, upplåts och underhålls. En enskild huvudman har inte motsvarande skyldighet som kommunen att iordningställa den allmänna platsen efterhand som detaljplanen byggs ut. Det är den enskilde huvudmannen själv som avgör i vilken takt och på vilket sätt detta ska göras. Detta innebär att kommunen inte har möjlighet att säkra genomförandet av skyddsåtgärder på allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Det är därför inte lämpligt att reglera skyddsåtgärder på allmänna platser med enskilt huvudmannaskap om åtgärderna krävs för att göra marken lämplig.

Skyddsåtgärder på kvartersmark

Kommunen kan även reglera skyddsåtgärder på kvartersmark men behöver då kombinera det med villkor för lov eller startbesked. Administrativa bestämmelser om villkor innebär att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggelse har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Villkoret krävs för att säkerställa att skyddsåtgärder på kvartersmark genomförts innan det som ska skyddas får lov eller startbesked. Skyddsåtgärden som villkoret gäller måste dock utföras på den egna tomten.

Villkor för lov och startbesked

Lastbegränsningar

Ibland kan geotekniska utredningar visa att ett område kan vara lämpligt för ett visst ändamål under förutsättning att den påförda lasten på marken begränsas. Kommunen måste då visa att det är möjligt att bebygga området på ett sådant sätt så att påförd last inte överskrider markens stabilitet. Alla framtida lasttillskott som planen medger måste beaktas, även sådana lasttillskott som kan tillkomma genom åtgärder som inte kräver mark- eller bygglov.

Det kan behövas olika planbestämmelser för att begränsa den maximalt påförda lasten. Det kan till exempel handla om begränsning av byggrätten, byggnaders placering, markytans utformning och höjdläge, utökad marklovsplikt för vissa åtgärder, utpekande av områden som inte får bebyggas eller tekniska egenskaper på byggnader för att till exempel avlasta mot berg.

Bygglovsbefriade åtgärder, som attefallshus och friggebod, behöver inte följa några planbestämmelser. Det innebär att potentiell belastning från lovbefriade åtgärder måste beaktas vid utformning av planen. Plan- och bygglagen innehåller inte några möjligheter att införa lovplikt för bygglovsbefriade åtgärder på grund av instabila markförhållanden.

Använd planbestämmelser för åtgärder för att hantera risk

Att reglera maximal påförd last kan vara olämpligt

Det förekommer att detaljplaner föreskriver en maximal tillåten last (tryck). Exempel på en sådan planbestämmelse är "Tillåten maximal markbelastning är 20 kPa".

Det är svårt att entydigt svara på om det finns lagstöd för att reglera maximal markbelastning genom en planbestämmelse. Det kan emellertid konstateras att det inte är helt oproblematiskt vilket gör att det många gånger kan vara olämpligt.

För att en bestämmelse ska få praktisk verkan krävs att det som regleras tas om hand i någon efterkommande prövning som till exempel bygglov. Bestämmelser som inte tillämpas i någon efterkommande prövning riskerar att inte genomföras. En reglering av maximal påförd last kommer således inte ha någon praktisk verkan på bygglovs- eller marklovsbefriade åtgärder och inte heller på andra åtgärder som inte prövas i PBL, exempelvis framförsel och parkering av tunga fordon eller viss uppfyllnad av mark som inte kräver marklov. Plan- och bygglagen innehåller inte några möjligheter att införa lovplikt för bygglovsbefriade åtgärder på grund av instabila markförhållanden.

Hantering av bygglovsbefriade åtgärder i detaljplan

Beroende på hur planbestämmelsen formuleras kan det också vara svårt att pröva om bestämmelsen uppfylls vid bygglovsprövning. Bestämmelsen avser en viss tillåten markbelastning, och inte en specifik teknisk lösning på en byggnad. Det kan därför vara svårt att veta redan vid lovprövningen vilken total markbelastning som åtgärden som helhet kommer innebära. Till exempel kan det vara svårt att förutse belastningar som är beroende av hur byggnaden används. Eftersom bygglovet är ett gynnande beslut med positiva rättsverkningar för den enskilde kan det också vara svårt att bedriva tillsyn enligt PBL, i fall det visar sig att den maximala markbelastningen överskrids efter att byggnaden uppförts.

Om restriktioner krävs för att begränsa laster inom planområdet bör det hanteras genom exempelvis bestämmelser om byggrätten, utförande av byggnader, placering av byggnader, höjdsättning av markytan och utpekande av områden som inte tillåts bebyggas. Det är även möjligt att i detaljplanen precisera när marklov krävs, till exempel vid schaktning och utfyllnad.

Ny plan där det finns befintlig bebyggelse

När en ny plan tas fram för ett område prövas lämpligheten av den markanvändning och den bebyggelse som planen avser att tillåta. Om planen avser att befintlig bebyggelse ska vara kvar så ska lämpligheten prövas även för denna. Om avsikten inte är att befintlig bebyggelse ska vara kvar så planläggs området som om den bebyggelsen inte fanns. Exempelvis genom att lägga prickmark över befintliga hus eller lägga allmän plats på tidigare tomtmark.

Samtidigt finns det en inbyggd rätt till pågående markanvändning i plan- och bygglagen. Befintlig bebyggelse får således finnas kvar i strid mot bestämmelser i en ny detaljplan. Det går därför inte att kräva efterlevnad av en planbestämmelse bara för att planen vunnit laga kraft. Krav på att planen följs kan ställas först då någon förändring ska ske, till exempel när någon ansöker om lov. Detta kan innebära att konsekvenserna av att befintlig bebyggelse finns kvar när planen genomförs kan behöva beaktas vid prövningen.

En detaljplan ska inte kräva efterföljande utredningar

Utgångspunkten i plan och bygglagen är att markens lämplighet i fråga om hälsa och säkerhet blir slutgiltigt avgjord när detaljplanen antas. Utredningar som behövs för att bedöma lämpligheten får därför inte skjutas upp till efter att planen antagits. Det går således inte att genom planbestämmelser kräva utredningar som behövs för att bedöma markens lämplighet. Exempelvis måste planområdets geotekniska förhållanden klarläggas under planarbetet.

Bestämmelser med formuleringar som "Geoteknisk utredning skall finnas innan byggnadsåtgärd påbörjas", "Markundersökning ska göras i samband med projekteringen", "Om åtgärder för att förbättra stabiliteten krävs ska dessa utföras innan byggnadsarbeten i övrigt påbörjas" saknar stöd i PBL.

Bestämmelser får inte hänvisa till annat dokument

Bestämmelser som innehåller hänvisningar till andra dokument eller till andra lagar är ofta för otydliga för att uppfylla tydlighetskravet i lagen. Planbestämmelser med hänvisningar är inte heller förenliga med kravet om att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till syftet. Eftersom det endast är planbestämmelserna som blir juridiskt bindande är det inte lämpligt att göra hänvisningar till planbeskrivningen eller andra separata dokument som inte har samma juridiska status.