Exempel: Förtätning inom riskzon för översvämning

En växande kommun i ett kustnära läge ville förtäta i stadskärnan, och antog en detaljplan där ett antal fastigheter inom befintlig bebyggelse gavs utökad byggrätt. Planområdet låg inom en riskzon för översvämningar, och detaljplanen gav därför bland annat möjlighet till att uppföra en skyddsvall mot högt vattenstånd. Länsstyrelsen beslutade att upphäva planen. Regeringen ändrade inte länsstyrelsens beslut.

Regeringsbeslut N2015/08042/PBB

Regeringsbeslut N2015/08042/PBB den 14 december 2016.

Liksom många andra kustområden i Sverige, fanns det ett högt tryck på bostäder i kommunen. För att möta efterfrågan, ville man förtäta tätorten. I en detaljplan som antogs 2012 gavs ett antal fastigheter inom befintlig bebyggelse utökad byggrätt för att uppföra 8-10 marklägenheter eller radhus.

Planeringsförutsättningar och utredningar

Den befintliga bebyggelsen utgjordes av marklägenheter och ett mindre antal hus inom riskzon för översvämning, inte minst till följd av stigande havsnivå.

I planhandlingarna beskrevs hur dagvatten kunde hanteras på kortare sikt, men på längre sikt (50-100 år) hänvisades det till en dagvattenutredning, som sa att arbete kommer att vidtas.

Dagvattenledningar för tillkommande bebyggelse saknades i området, och dagvattnet föreslogs därför infiltreras lokalt i underliggande sandbädd, genom perkolationsmagasin med bräddavlopp till befintligt dagvattensystem utanför området. Det planerades även två dräneringsledningar. Dagvattenutredningen utgick från ett dimensionerande 20-årsregn med en varaktighet på 10 minuter. Enligt utredningen lämpade sig området för infiltration och det angavs att det kunde ske direkt i grönytor och genomsläppliga hårdgjorda ytor. Ett perkolationsmagasin under en parkeringsyta bedömdes kunna klara stora mängder dagvatten vid häftiga regn, och avrinning skulle ske i ränndalar fram till magasinet. Enligt dagvattenutredningen rekommenderades inte grundläggning under +2.0 meter.

Planförslaget medgav att en skyddsvall skulle anläggas, och i detaljplanen angavs vallens höjd med en plushöjd på 2.1 meter. En planbestämmelse infördes om att vallen i ett hundraårsperspektiv skulle ha en höjd på +2.8 meter, och i planbeskrivningen beskrevs att skyddsvallen skulle byggas på etappvis. Kommunen införde även en planbestämmelse om att lägsta tillåtna nivå för bjälklag skulle vara +2.0 meter, och eftersom grundvattenytan var hög angavs att källare endast fick utföras i tät konstruktion.

Bedömning av översvämningsrisker

Kommunen påbörjade planarbetet 2009, och ärendet behandlades därför enligt den numera upphävda plan- och bygglagen (ÄPBL), då planprocessen påbörjades före den 2 maj 2011.

Länsstyrelsen lyfte i samrådsyttrandet 2009 att det fanns en risk för att skyddsvallen skulle medföra betydande miljöpåverkan inom området, och att planen behövde säkerställa dagvattenhantering som är hållbar i ett 100-årsperspektiv i ett förändrat klimat.

Kommun presenterade sitt planförslag 2011, och Länsstyrelsen framförde då att bebyggelsen riskerade att bli olämplig med hänsyn till översvämningsrisker. Länsstyrelsen menade att den föreslagna vallens konstruktion var för låg och endast skulle klara tillfälliga högvatten. Länsstyrelsen ansåg inte att dagvattenhanteringen var löst på ett långsiktigt hållbart sätt, samt bedömde att planbestämmelserna var olämpliga.

Kommunen bedömde att utredningarna och beskrivningar av åtgärder som kunde vidtas var tillräckliga för att anta detaljplanen. De ansåg att området var lämpligt att bebygga även med hänsyn till pågående grundvattenhöjning, eftersom nivån med relativt enkla medel kunde regleras utan att infrastruktur och bebyggelse skulle skadas. Kommunfullmäktige beslutade 2012 att anta detaljplanen.

Länsstyrelsen beslutade att överpröva planen. I beslutet ombads kommunen att komplettera ärendet med hur de avsåg att trygga människors hälsa och säkerhet, om tillstånd för de föreslagna åtgärderna i form av en yttre vall, sandfodring och markavvattning inte beviljas inom de angränsande Natura 2000-områdena.

Efter att kommunen 2015 inkommit med en kompletterande tjänsteskrivelse, fattade Länsstyrelsen beslut om att upphäva detaljplanen, då de vidtagna åtgärderna inte ansågs tillräckliga. Länsstyrelsen menade att detaljplanen inte säkerställde att den planerade bebyggelsen skulle bli lämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet avseende risken för översvämning. Länsstyrelsen bedömning grundade sig på tidsperspektivet 2100 och framåt, eftersom klimatförändringar enligt proposition 2006/07:122 ska vägas in i bedömningen samt att det är fråga om bostadsbebyggelse. Kommunen överklagade beslutet till regeringen.

Regeringen ansåg, med stöd av Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, att bebyggelsen kunde bli olämplig med hänsyn till risken för översvämning samt att åtgärderna som beskrivs i detaljplanen för att undvika grundvattenproblem, risker för översvämning vid skyfall samt god hantering av dagvatten inte var tillräckliga. Regeringen kommenterade att den reglering som kommunen gjort i planen inte säkerställde planbeskrivningens beskrivna lösningar. Med den motiveringen avslog regeringen överklagandet.

Kommentarer:

Boverket ansåg att de åtgärder som detaljplanen bör säkerställa vad gäller grundvattenproblem och risken för översvämning vid häftiga regn och dagvattenhanteringen inte var tillräckliga, samt att den reglering som gjordes i planen inte säkerställde att de lösningar som beskrivs skulle komma till stånd.
I följande avsnitt beskrivs några av de synpunkter som Boverket lämnade i det aktuella ärendet.

Den framtida skyddsvallen

Skyddsvallen var en av förutsättningarna för att bostadsbebyggelse inom planområdet skulle kunna anses lämplig. Detaljplanen saknade en detaljerad höjdsättning som säkerställde att vallens anslutning till omgivande mark uppfyllde ambitionen att området skyddas upp till 2.1 m.

Det saknades lagstöd för den typ av bestämmelse som kommunen valde att använda för en framtida höjning av vallen. Bestämmelserna angavs som plushöjder där den enda bestämmelsen formuleras "föreskriven höjd över nollplanet i ett hundraårsperspektiv". En planbestämmelse kan bara formuleras med utgångspunkt från vad som förväntas genomföras under planens genomförandetid. Den formuleringen som användes i planen, innebar att utöver vad kommunen förväntas genomföra på allmän plats i takt med att planen genomförs, så fanns det ett krav som löper under hundra år utan närmare angivelse än så.

Höjdbestämmelser på lokalgatorna

Boverket kommenterade att förutom att säkerställa att fastigheter och byggnadsverk undgår skador, bör kommunen säkerställa att den tekniska infrastrukturen inte skadas. Det saknades höjdbestämmelser på lokalgatorna, och dagvattenhanteringen var beroende av att en viss höjdsättning verkligen skulle komma till stånd.

Lägsta grundläggningsnivå eller bjälklagsnivå

Krav på lägsta grundläggningsnivå eller bjälklagsnivå då man planerar för nya eller utvidgade byggrätter inom område som riskerar att översvämmas vid extrema vattennivåer är rimliga. Boverket ansåg i det aktuella fallet, att ett 100-årsperspektiv kunde vara acceptabelt då det gällde enskilda fastigheter som inte innehöll samhällsviktiga verksamheter. I utredningen av området rekommenderades en lägsta grundläggningsnivå om +2,0 meter. Lägsta grundläggningsnivå motsvarar botten på den grundläggning som huset kräver. I planen hade kommunen istället valt att reglerat en lägsta bjälklagsnivå på +2,0 meter, vilket motsvarade vad som annars brukar nämnas nivå på färdigt golv, och avser golvet på bottenvåningen.

Otillräcklig dagvattenlösning

Boverket påtalade i yttrandet att eftersom översvämningsrisken är en vital fråga i ärendet, och eftersom dagvattenlösningen avgör om bebyggelse kan anses vara lämplig, borde kommunen inse att detaljplanen måste säkerställa att den tänkta dagvattenlösningen kan genomföras och få den funktion som beskrivs.

Boverket kommenterade att de beskrivna ansvarsförhållandena var otydliga, och att fördröjningsmagasinets lokalisering var oklar. Eftersom det var fråga om en allmän VA-anläggning ansåg Boverket att det borde placeras inom allmän platsmark, och att magasinet med fördel kunde få en tydlig lokalisering i planen. Om den istället skulle placeras på kvartersmark borde den regleras som en teknisk anläggning, och det borde tydligt framgå hur den allmänna tekniska anläggningen förhåller sig till parkeringen och den gemensamhetsanläggning som ska bildas för den användningen. Boverket reagerade även över att det saknades nödvändiga bestämmelser om i vilken utsträckning marken fick hårdgöras, samt höjdbestämmelser som garanterade att ytvattnet inom planområdet skulle rinna åt det håll som förutsattes för dagvattenlösningen.