Tillämpning och avsteg

Det är nödvändigt att det finns en flexibilitet i tillämpningen av de grundläggande utgångspunkterna när det gäller detaljplaner med speciella förutsättningar. Det går inte att förutse alla tänkbara förhållanden som kan uppstå och som kan motivera avsteg från de grundläggande utgångspunkterna. En bedömning av översvämningsrisken måste göras i varje enskilt fall. I vissa fall kan det vara motiverat att acceptera en högre sannolikhet för översvämning, under förutsättning att konsekvenserna bedöms kunna hanteras på ett godtagbart sätt.

Ny bebyggelse

För helt ny bebyggelse med få befintliga strukturer att ta hänsyn till är det ofta både rimligt och möjligt att tillämpa de grundläggande utgångspunkterna genom att lokalisera bebyggelse med betryggande säkerhetsmarginaler för att hantera översvämningsrisker från hav, sjö, vattendrag och skyfall. Väl vald lokalisering är det bästa skyddet mot översvämning och ska alltid föredras framför andra åtgärder för att hantera översvämningsrisken.

Endast i undantagsfall bör det i helt nya utbyggnadsprojekt vara motiverat att frångå principerna. I de fall vilar ett stort ansvar på kommunen att visa att bebyggelsen blir lämplig utifrån risken för översvämning och att marken används för det eller de ändamål som området är mest lämpat för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.

Samhällsviktiga verksamheter av nationell eller regional betydelse

Större samhällsviktiga verksamheter av nationell eller regional betydelse bör alltid lokaliseras på ett sådant sätt och på sådana marknivåer att goda säkerhetsmarginaler erhålls. Det kan handla om större sjukhus, räddningstjänst, eller annan kritisk infrastruktur där avbrott kan få konsekvenser av regional eller nationell betydelse.

Denna typ av verksamhet bör alltid lokaliseras till områden över beräknat högsta flöde eller beräknad högsta vattennivå i hav, sjöar och vattendrag. För vissa anläggningar krävs ännu större säkerhetsmarginal beroende på storleken på konsekvensen vid en översvämning. Detta eftersom det trots allt finns en viss sannolikhet att flöden eller vattennivåer ska uppstå som är högre än beräknade högsta flöden i vattendrag eller beräknade högsta nivåer i sjöar och hav. I bedömningen av samhällsviktiga verksamheters lokalisering är det särskilt viktigt att de analyseras i ett större sammanhang, utifrån deras funktion.

Förtätning och komplettering av befintliga strukturer

Vid förtätning och komplettering av befintliga tätorter och strukturer kan det ibland uppstå svårigheter att fullt ut tillämpa de grundläggande utgångspunkterna för planläggning av bebyggelse. Det kan handla om behov av att anpassa ny bebyggelse gestaltningsmässigt till befintlig bebyggelse och infrastruktur. Det kan också handla om avvägningar som krävs mot andra intressen för att markanvändning ska anses lämplig utifrån områdes beskaffenhet, läge och behov.

Många av våra tätorter och städer har vuxit fram under lång tid i vattennära lägen vilket inte är optimalt ur ett översvämningsperspektiv. Stora investeringar i bebyggelse och infrastruktur har ofta gjorts under århundraden. Att vidareutveckla dessa investeringar kan ofta anses vara i linje med plan- och bygglagens krav på långsiktigt god hushållning. När ändringar sker i sådan bebyggelse bör den fysiska planeringen ha som mål att minska sårbarheten för översvämningar.

Om det inte är möjligt att lokalisera tillkommande bebyggelse på nivåer så att översvämningsrisken undviks bör planen istället reglera bebyggelsens placering eller utförande så att den nya bebyggelsen klarar översvämning motsvarande de grundläggande utgångspunkterna. Samtidigt får planen inte försvåra eller omöjliggöra framtida skyddsåtgärder för den befintliga bebyggelsen. Ansvaret ligger på kommunen att visa att marken är lämplig för ändamålet med hänsyn till risken för översvämning. För bostäder bör tillgängligheten generellt säkerställas med tillfartsvägar som klarar översvämning motsvarande de grundläggande utgångspunkterna. Inom planområdet bör detta säkerställas exempelvis genom höjdsättning av vägar och gator.

Storskaliga framtida skyddsåtgärder utanför planområdet

På många håll har ett arbete påbörjats med att analysera och planera åtgärder för att säkerställa befintlig bebyggelse från effekter av förväntade klimatförändringar. Exempelvis räknar många kustkommuner med, och planerar för, att storskaliga kustskydd i form av vallar eller portar mot havet kommer att krävas inom det närmsta århundradet. Skydden för den befintliga bebyggelsen medför ibland att markområden som tidigare inte bedömts som lämpliga utifrån risken för översvämning kan göras lämpliga.

Att anlägga denna typ av storskaliga skydd kräver ofta lång tid av planering och projektering, och olika tillståndsprocesser kan vara utdragna. I vissa fall behövs inte skydden förrän havet når nivåer som förväntas inträffa om 50-60 år. Att anlägga och förvalta skydden redan idag kan därför anses vara ineffektivt resursutnyttjande. Det innebär att länsstyrelsen i tillsynen måste bedöma lämpligheten för detaljplaner som är beroende av framtida storskaliga skydd som ännu inte är på plats eller säkerställda.

Utgångspunkten i PBL, plan- och bygglagen, är att frågor om hälsa och säkerhet eller risken för översvämning ska vara slutligt avgjorda i samband med beslut om detaljplan. Om framtida skyddsåtgärder utanför planområdet krävs för att en bebyggelse ska anses lämplig måste det ställas mycket höga krav på kommunen att visa att skydden kommer att uppföras. Det krävs således att kommunen utreder och kan visa att skydden är genomförbara ur tekniskt, ekonomiskt och juridiskt perspektiv. För att bedöma översvämningsrisken vid tillsynen måste länsstyrelsen i dessa fall bedöma hur sannolikt det är att skydden verkligen kommer att uppföras i framtiden. Aspekter som kan påverka hur sannolikt det är att skydden kommer att uppföras kan exempelvis vara att kommunen själv äger stora värden i området som är beroende av skydd eller att det i området redan idag finns stora allmänna värden som är beroende av skydd. Att kommunen har rådighet över marken för de framtida skydden och att det finns tydliga politiska ställningstaganden från kommunfullmäktige kan också vara viktiga aspekter att beakta för att bedöma att skydden med stor sannolikhet kommer att uppföras. Avsikten att uppföra skydden bör komma till uttryck i kommunens översiktsplan vilket ger stöd för att frågan kommer att hanteras fortsättningsvis i PBL-processen.

Det är viktigt att också beakta den återstående risken efter att planerade skydd har uppförts. Om skydden utgörs av till exempel vallar eller portar finns en återstående risk i form av sannolikheten att skydden fallerar och konsekvenserna därav.

De stora osäkerheterna kring stigande havsnivåer på längre sikt medför att planeringen behöver ha ett adaptivt förhållningssätt. Detta innebär att kommunen bör beakta hur planerade skydd kan behöva utvecklas för att kunna hantera framtida ytterligare påfrestning.

Säkerhetsmarginal

Då osäkerheterna i många planeringsunderlag är stora är det ofta lämpligt att det finns en viss säkerhetsmarginal i planeringen. Exempelvis är nationella och regionala planeringsunderlag många gånger inte tillräckligt detaljerade för att återspegla lokala eller platsspecifika förhållanden som kan vara av betydelse.

Översvämningar beror ofta på kombinationseffekter av nederbördssituationer, lokala markförhållanden och aktuellt vattenstånd i sjöar, vattendrag och hav. Det kan vara svårt att kvantifiera sannolikheten för översvämning till följd av en kombination av olika orsaker. Även denna komplexitet bör oftast hanteras genom tillräckliga säkerhetsmarginaler vid planläggning.

För att hantera osäkerheterna kan till exempel en lokalt anpassad säkerhetsmarginal adderas till nivåerna för beräknat högsta flöde eller högsta havsvattenstånd. Storleken av säkerhetsmarginalen är beroende av osäkerheterna i underlaget och konsekvensens storlek. Om översvämningen innebär stora konsekvenser är det ofta rimligt med en väl tilltagen säkerhetsmarginal.

I lokala underlag och riskanalyser hanteras osäkerheter ibland genom att så kallade konservativa antaganden görs vid framtagandet av underlaget, det vill säga att antaganden i modellen väljs för att inte underskatta riskerna. I dessa fall kan tillägg av ytterligare säkerhetsmarginaler i efterhand vara överflödiga.

En säkerhetsmarginal kan även användas för att ersätta behovet av fördjupad kunskap och för att ersätta kostnader för avancerade analyser. De kan exempelvis gälla om det finns risk för lokala uppstuvningseffekter. Då kan en kvalificerad bedömning av behov av säkerhetsmarginal ersätta en detaljerad kartering.

Det är svårt, och ibland också olämpligt, att slå fast en generell säkerhetsmarginal som alltid ska användas. Många gånger är det dock lämpligt att kommunen i sin översiktsplan redogör för en strategi att hantera översvämningar, där användning av en säkerhetsmarginal anpassad till olika planeringsunderlag kan vara en del av strategin. Det är bra om länsstyrelsen tidigt i planprocessen bevakar denna fråga.