Att följa miljökvalitetsnormer för vatten

Vid översiktsplanering enligt plan- och bygglagen ska det av planen framgå hur kommunen anser att miljökvalitetsnormerna för vatten ska följas. Den påverkan som planerad mark- och vattenanvändning innebär behöver då ses i ett helhetsperspektiv som omfattar förhållanden inom berörda avrinningsområden och de åtgärder som behöver vidtas. Genom kommunens ansvar för planläggning av användning av mark och vatten kan kommunen främja en utveckling som syftar till att skapa en bättre vattenmiljö.

Miljökvalitetsnormer behöver hanteras i helhetsperspektiv

Miljökvalitetsnormer, MKN, är ett juridiskt styrmedel för att hantera situationer där flera olika källor bidrar till en gemensam påverkan. Syftet är att skapa förutsättningar för att styra och koordinera de åtgärder och den hänsyn som behövs för att MKN ska kunna följas. För att följa en MKN behövs därför ett helhetsperspektiv som omfattar de åtgärder som behöver vidtas inom avrinningsområdet till vattenförekomsten. Det kan ofta innebära att det behövs mellankommunal samordning. Tillämpning av MKN innebär att den planerade mark- och vattenanvändningen behöver anpassas till förhållanden i och omkring den specifika vattenförekomsten.

Vad innebär det att följa MKN

Enligt plan- och bygglagen, PBL, ska MKN följas vid planläggning. Det finns olika sätt som översiktsplaneringen kan bidra till att en MKN följs. Det kan handla om att pröva markens lämplighet för användningar som påverkar möjligheten att följa MKN. Ett exempel kan vara lämplighet för en bebyggelse som innebär ökat dagvattenflöde eller ökad föroreningsbelastning från dagvatten. Det kan också handla om att redovisa områden där det behövs utrymmeskrävande åtgärder för att följa MKN, till exempel en dagvattendamm som behövs för god dagvattenhantering eller anläggning av en faunapassage i form av en fisktrappa.

Den översiktliga och strategiska nivån i översiktsplaneringen är av stor betydelse för att hantera MKN för vatten i efterföljande detaljplanering. I översiktsplaneringen kan konsekvenserna av enskilda utbyggnadsområden analyseras i ett större sammanhang. Även den sammantagna effekten som flera olika utbyggnadsområden har på en vattenförekomst kan bedömas. För avrinningsområden som berör områden utanför den egna kommunen behövs mellankommunal samverkan för att MKN ska kunna följas.

I en översiktsplan ska kommunen ange inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den byggda miljön. Planen ska ge vägledning om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras samt hur mark- och vattenområden ska användas. Översiktsplanen garanterar dock inte att den användning som anges verkligen kommer till stånd. Därför kan en plan aldrig ensam säkerställa att en MKN klaras, utan planen är ett av flera verktyg som behövs för att följa MKN. (jfr prop. 1997/98:90 sid 162)

Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., prop. 1997/98:90 (på Sveriges riksdags webbplats)

För att följa MKN kan kommunen i den översiktliga planeringen:

• pröva om den markanvändning som föreslås överhuvudtaget är lämplig och att marken har naturliga förutsättningar för att planen ska kunna genomföras så att MKN i berörda vattenförekomster kan följas
• planera för de fysiska förutsättningar som krävs för att MKN ska kunna följas.

Att skapa fysiska förutsättningar kan då handla om att redovisa mark för exempelvis de reningsanläggningar eller dagvattenåtgärder som behövs för att det av planen ska framgå hur kommunen anser att MKN följs. Utrymmeskrävande åtgärder kan behövas för att hantera konsekvenser dels från den utveckling av mark- och vattenanvändning som planeras, dels från pågående användning där åtgärdsbehov har påvisats. Information om sådana åtgärder kan finnas framtaget till exempel inom kommunens vattenmiljöarbete eller inom länsstyrelsens arbete med vattenförvaltning.

5 kapitlet 4 § MB kan användas vid tolkning

Enligt plan- och bygglagen, PBL, ska miljökvalitetsnormerna i 5 kapitlet MB eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kapitlet MB följas vid planläggning. PBL anger alltså att MKN ska följas vid översiktsplanering, inte att 5 kapitlet MB ska följas. Däremot kan 5 kapitlet 4 § MB användas som tolkningsstöd för att bedöma om MKN följs.

Både 5 kapitlet MB och 2 kapitlet 10 § PBL är delar av Sveriges införlivande av Vattendirektivet och syftar båda till att de MKN som beslutats av regeringen eller andra myndigheter ska följas. I 5 kapitlet 4 § MB finns det så kallade försämringsförbudet och förbudet mot äventyr som i större detalj anger hur MKN ska följas. Denna paragraf är en del av Sveriges åtaganden enligt Vattendirektivet. Försämringsförbudet och förbudet mot äventyr är därmed betydelsefulla för att bedöma om MKN följs vid planläggning.

Försämringsförbudet innebär att vid prövning enligt MB får en myndighet eller en kommun inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt. Detsamma gäller för verksamheter eller åtgärder som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm, det så kallade förbudet mot äventyr.

Vid tolkning av 2 kapitlet 10 § PBL kan 5 kapitlet 4 § MB användas som vägledning och tolkningsstöd. Hur försämringsförbudet och förbudet mot äventyr ska tillämpas vid planläggning är dock inte klarlagt i lag eller förarbete. Lagstiftarens avsikt har varit att tillämpningen av MKN vid planläggning och enligt MB så långt som möjligt ska vara samstämmig. Samtidigt står det klart att en översiktsplan eller en detaljplan inte innebär samma typ av prövning och inte kan reglera påverkan på samma sätt som ett tillstånd enligt MB. Utan vägledande rättspraxis kan frågan inte besvaras på något mer detaljerat sätt.

Varför är inte 5 kap MB direkt tillämpligt vid planering

Översiktsplaner och detaljplaner beslutas enligt PBL. En översiktsplan är inte bindande och vad som får regleras i en detaljplan är begränsat av 2 och 4 kapitlet PBL. Det är exempelvis inte möjligt att ställa krav på halter av utsläpp, kompensationsåtgärder eller dylikt som är vanligt i tillstånd som prövas enligt MB, till exempel tillstånd till miljöfarliga verksamheter. Detta betyder att varken en översiktsplan eller detaljplan fullt ut kan reglera påverkan från en användning eller en verksamhet på samma sätt som ett tillstånd enligt MB. Detta gör att 5 kap. MB inte kan tillämpas vid planering så som det ska göras vid tillståndsprövning.

Vattenförvaltningsförordningen gäller förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön enligt 5 kapitlet MB. Att 5 kapitlet MB inte är direkt tillämpligt vid fysisk planering enligt plan- och bygglagen betyder bland annat att Vattenförvaltningsförordningen inte heller är tillämplig vid planering. Det är därmed inte möjligt att i en plan besluta om undantag enligt exempelvis 4 kapitlet 11–12 §§ Vattenförvaltningsförordningen. Däremot kan sådana prövningar göras i samband framtagandet av detaljplanen, exempelvis tillståndsprövning av en vattenverksamhet.

Planering som verktyg för att förbättra

För att följa MKN behöver den planerade markanvändningens negativa påverkan på möjligheterna att följa MKN hanteras. Denna bedömning görs bland annat med ledning av försämringsförbudet och förbudet mot äventyr. Planering ska dock alltid, med hänsyn till bland annat naturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja en långsiktigt god hushållning med vatten. Att sträva mot god status i vattenmiljön i ett avrinningsområdesperspektiv kan vara en del av detta.

De allmänna intressena i 2 kap. PBL ger stöd till kommunen för att åstadkomma förbättringar i vattenmiljön. Kommunen kan också ha egna mål kopplat till exempelvis ekosystemtjänster, klimatanpassning eller rekreation som kan ge stora samordningsvinster med arbetet för att förbättra vattenmiljön. Genom sitt ansvar för planläggning av användning av mark och vatten kan kommunen främja sådana åtgärder och därmed verka för en bättre vattenmiljö.