Sammanställ och analysera förutsättningar

Innan arbetet med att ta fram ett planförslag påbörjas kan kommunen behöva sammanställa och analysera förutsättningarna för en hållbar utveckling av den fysiska miljön. Det kan innebära att göra en analys över dagens situation, vilka förhållanden som påverkat utvecklingen, i vilken regional kontext kommunen befinner sig och relationen till omvärlden samt vilka förhållanden med hänsyn till de allmänna intressena som kan ha en väsentlig betydelse för mark- och vattenanvändningen och den byggda miljön.

Kartläggningar och analyser av planeringsförutsättningar

Förslaget till översiktsplan kan baseras på systematiskt genomförda kartläggningar och analyser av planeringsförutsättningarna. Det är upp till varje kommun att ta ställning till vilka underlag eller analyser man behöver utifrån de utmaningar man har att hantera. Lämpliga analyser kan exempelvis vara:

• Nulägesbild
  Hur ser den befintliga strukturen av bebyggelse, infrastruktur, andra anläggningar och grönområden ut? Gynnas en hållbar utveckling eller bör den förändras? I analysen ingår att genom dialog analysera hur den fysiska miljön upplevs och används.
• Tillbakablick
  För att förstå den fysiska miljön behövs det kunskap om utvecklingen som lett fram till dagens struktur och användning.
• Omvärlds- och trendanalys
  Vilka nuvarande och tänkbara utvecklingstrender kan påverka samhällsbyggande och planering? Hur kan kommunen förhålla sig till dem i översiktsplaneringen?
• Allmänna intressen enligt 2 kap PBL
  Vilka förhållanden, utifrån de allmänna intressena, har en väsentlig betydelse för hur markområden och vattenområden ska användas? Eller för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras?  Var behöver avvägningar göras mellan olika allmänna intressen?  

Här följer en mer utförlig beskrivning av de föreslagna analyserna som kan användas för att inleda arbetet med översiktsplanen.

Nulägesbild

Planeringen ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Här spelar översiktsplanen en särskilt stor roll eftersom det är i den som den långsiktiga inriktningen, eller målbilden, anges.

Nuvarande struktur

Kommunal planering berör inte bara den egna kommunen utan har betydelse över ett större geografiskt område och det som sker i omgivande kommuner påverkar också den egna kommunen. Förutom att angränsande kommuner planerar för sin mark- och vattenanvändning planerar även regionala och nationella aktörer som regionen och Trafikverket för utveckling. Detta kan kommunen behöva beakta i sin översiktsplanering. För vissa frågor är det dessutom en fördel om de samplaneras av flera aktörer tillsammans.

Översiktsplanens nytta och funktion

Det är viktigt att analysera den nuvarande strukturen i syfte att få reda på dess styrkor och svagheter. Följande frågor kan vara till hjälp i en sådan analys:

• Hur ser den kommunala och regionala strukturen ut av bebyggelse, infrastruktur, andra anläggningar, grönområden och strukturbildande landskapselement?
• Gynnar den en hållbar utveckling eller bör strukturen förändras på något sätt?
• Hur ser sambanden mellan olika orter och delar i kommunen och regionen ut?
• Är bostäder, arbetsplatser och anläggningar av olika slag lokaliserade på ett sätt som främjar gång-, cykel- och kollektivtrafik?
• Vilka målpunkter finns utanför den egna kommunen?
• Vilka funktionella samband har kommunen utanför den egna regionen, som till exempel   arbetsmarknad, högskola och universitet?

För att kunna göra detta behövs underlagskartor som till exempel visar viktiga målpunkter, bebyggelsemönster, bebyggelsetyper och bebyggelsetäthet, boende- och arbetsplatstäthet och viktiga kommunikationsstråk.

Region Stockholm och Region Skåne har krav enligt PBL att ha en regionplan men även andra regioner har valt att ta fram regionplaner. De kan ge stöd för bedömningen av vilka frågor som är av mellankommunalt intresse.

Hur används och upplevs den fysiska miljön?

Det är betydelsefullt att ha tidig dialog med kommunens medlemmar och enskilda i övrigt, som har värdefull kunskap om hur samhället fungerar för dem. Resultatet av en sådan dialog är också ett bra underlag för att ta fram en nulägesbild över kommunen. I kommunallagen anges vem som är medlem i kommunen.

Med en bred dialog kan kommunen fånga upp hur olika människor använder och upplever den fysiska miljön. Det kan handla om närhet till service, betydelsefulla karaktärsdrag, grönområdens värden, trygghetskänsla, närhet till vatten och tillgänglighet. Sådan kunskap nås genom dialog och kompletterar kartläggningen av den fysiska strukturen.

Kartläggning av befintligt kunskapsunderlag och bred dialog kan visa på behov av ytterligare kunskapsunderlag, exempelvis bullerkarteringar och kartläggning av markföroreningar.

Läs mer om metoder och verktyg för medborgardialog samt exempel på medborgardialog under rubriken "På andra webbplatser" i "Relaterad information".

Tillbakablick

För att förstå den fysiska miljön behövs det kunskap om utvecklingen som lett fram till dagens struktur. På samma sätt som det behövs både ett kort och långt tidsperspektiv när det gäller framtidsbild, så är det lika värdefullt att ha samma perspektiv i en retrospektiv analys, det vill säga en stegvis tillbakablick 10 år, 20 år eller mer.

• Beskriv vilka internationella, nationella, regionala och lokala påverkansfaktorer som har medverkat till dagens samhällsstruktur. Hur fungerade de?
• Finns påverkansfaktorerna kvar i dag? 
• En viktig faktor som påverkar uppbyggnaden av den fysiska miljön är de aktörer som verkar inom den fysiska planeringen och inom förvaltningen av den fysiska miljön, till exempel kommunala förvaltningar och de som bor och verkar i kommunen.
• Vilka var aktörerna i planeringsprocesserna och hur såg ansvarsfördelningen ut? Användes styrverktyg? Hur har de i så fall fungerat? 
• Vilka deltagare i processen medverkar inte längre och varför? Vilka borde ha varit med? 
• Avvägningar mellan olika intressen görs när beslut tas om markens användning.
• Vilka har skälen till prioriteringar och beslut om vägval varit? Vad blev konsekvensen av avvägningarna?  

Omvärlds- och trendanalys

Här handlar det om att bedöma betydelsen och påverkan av samhällsutvecklingen i stort:

• Vilka nuvarande och tänkbara utvecklingstendenser kan påverka samhällsbyggandet i kommunen?
• Vilka är särskilt relevanta för översiktsplaneringen?
• Hur förhåller sig kommunen till dem?  

Analysen bör omfatta såväl generella samhällstendenser och den mer specifika utvecklingen i kommunen. En sådan analys kan med fördel göras regelbundet utifrån kommunens behov. Regionernas, de regionala självstyrelseorganen och i vissa fall länsstyrelsernas arbete med regionala tillväxt- och utvecklingsprogram (RTP/RUP) innehåller ofta omvärldsanalyser. Likaså gör många kommuner omvärldsanalyser som ligger till grund för kommunens strategiska arbete i stort. Båda dessa kan och bör givetvis utnyttjas i översiktsplaneringen. Det är emellertid viktigt att särskilt fokusera på sådana omvärldsfaktorer som kan komma att påverka de långsiktiga förutsättningarna för samhällsbyggande och utvecklingen av den fysiska miljön i övrigt.

Vision för Sverige 2025

Boverket har tagit fram Vision för Sverige 2025, som visar var Sverige bör vara år 2025 för att nå målen för ett hållbart samhälle till år 2050. Syftet med visionen är att den ska kunna användas som ingång i kommunernas arbete med att göra en omvärldsanalys. Den kan också fungera som idéunderlag och stöd när strategier och planer tas fram både på nationell, regional som lokal nivå.

Vision för Sverige 2025 kan användas som ett stöd inom översiktsplaneringen för att hantera och definiera utmaningar. Den kan fungera som en ingång för att formulera lokala mål och bedöma vilka nationella mål som är relevanta. Vision 2025 kan också ge inspiration när kommunen ska ta fram sin egen vision. Den kan även ge inspel till vilka typer av åtgärder som kan behövas i kommunen för att verka för en utveckling som är hållbar. I Vision för Sverige 2025 beskrivs fyra megatrender som bedöms ha stor inverkan på vår samhällsutveckling. Genom tolv stycken så kallade Sverigebilder konkretiseras sedan vilka rumsliga effekter förverkligandet av visionen kräver för att uppnå Sveriges hållbarhetsambitioner i en föränderlig värld.

Läs mer om Vision för Sverige 2025 under "Relaterad information"

Illustration: Boverket

Teknologiska innovationer

Teknologiska innovationer är en viktig drivkraft bakom samhällets utveckling med konsekvenser för rumsliga strukturer. Boverket anser att det är viktigt att blicka framåt och skapa förståelse för möjligheter och risker med ny teknik och väga in detta i den fysiska planeringen. Först då är det möjligt att navigera i en föränderlig värld och vara med och styra utvecklingen i en positiv hållbar riktning. Boverket har uppmärksammat att planerare på regional och kommunal nivå har svårt att förhålla sig till teknikutveckling och digitalisering och väga in dess påverkan på rumsliga strukturer i den strategiska planeringen. Därför vill vi utveckla konkreta stöd i form av kunskapsunderlag och scenarier och ge bättre verktyg för att kunna agera och ställa krav på teknikutvecklingen i syfte att nå en god och hållbar livsmiljö.

Läs mer om Boverkets uppdrag om digitaliseringens möjliga påverkan på rumslig utveckling under rubriken "På andra webbplatser" i "Relaterad information".

Allmänna intressen

I översiktsplanen ska kommunen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena kan ha väsentlig betydelse för hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. De allmänna intressena som främst berör den översiktliga nivån är de som anges i 2 kap. 2-5 och 10 §§ PBL. Kommunen avgör utifrån sina förutsättningar och behov vilka allmänna intressen som är relevanta för kommunens fysiska planering. Om översiktsplanen avser en ändring för ett begränsat geografiskt område kan även andra allmänna intressen enligt 2 kap. PBL behöva redovisas.

Förutsättningarna som råder för platsen avgör också vad som behöver redovisas. Om marken ändå inte kan bebyggas på grund av att den är till exempel skyddad som nationalpark, naturreservat eller liknande begränsas behovet av vad som behöver redovisas.

Även om förhållandena måste bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet bör kommunens uppfattning tillmätas stor betydelse när det gäller vilka förutsättningar som ska anses vara av väsentlig betydelse. De centrala myndigheterna kan behöva ta fram vägledning för att underlätta kommunens arbete med att bedöma vilka förhållanden som kan anses ha väsentlig betydelse i det enskilda fallet.

Vilka förhållanden med hänsyn till de allmänna intressena kan vara av väsentlig betydelse och därför behöva kartläggas och analyseras:

• Hanteras de allmänna intressen som berörs av översiktsplanen.
• Var behöver avvägningar göras mellan motstående allmänna intressen? Vilka synergieffekter kan uppnås?
• Var råder sådana intressen och förhållanden som man bör ta särskild hänsyn till vid byggande och andra typer av användning av mark- och vattenområden?
• Vilka områden är eller riskerar att bli utsatta för störningar som kan påverka människors hälsa och säkerhet eller miljön?
• I vilka områden finns risk för naturolyckor som översvämningar, ras, skred och erosion? Hur påverkas dessa områden av effekterna från nuvarande och framtida klimatförändringar? Hur kan sådana risker minska eller upphöra?  
• Vilka intressen behöver samordnas med andra kommuner? Vilka kommuner är berörda?

Det är lämpligt att mellankommunala frågor i första hand hanteras på en övergripande, strategisk nivå i kommunens översiktsplan. Där kan bland annat synpunkter från länsstyrelsen och från berörda kommuner hämtas in och hanteras. På så vis är dessa intressenters inställning kända när ett detaljplanearbete påbörjas, vilket underlättar samordningen.

Ett sätt att hantera mellankommunala frågor kan vara att ta fram kommunöverskridande översiktsplaner, eller gemensamma ändringar över ett geografiskt område som sträcker sig över flera kommuner eller ta fram ett gemensamt tematiskt tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse.

När det gäller lokala intressen kan kommunen själv behöva göra en del inventeringar, klassificeringar och värderingar.

För att översiktsplanen inte ska bli alltför omfattande och överlastad med information är det viktigt att tydligt skilja på vad som utgör ställningstaganden i översiktsplanen och vad som utgör underlag. Istället kan det vara en fördel att utelämna detaljerna och hänvisa till var uppgifterna finns. Det gäller även riksintressebeskrivningar och uppgifter om gällande miljökvalitetsnormer.

Allmänna intressen

Vad är ett riksintresse

Nationella mål