Strategisk planering för långsiktigt hållbara förskolor och skolor

Lokaliseringen av förskolan och skolan i den byggda miljön har stor betydelse för gestaltningen av dessa miljöer. Den påverkar barn och ungas möjligheter att själva ta sig till skolan, för olika verksamheter att samnyttja lokalerna och för skolan att fungera som mötesplats. Genom att strategiskt planera för skolor och förskolor och ta hand om dessa frågor i tidiga skeden så som översiktsplaneringen, ges goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar skolstruktur.

Att tänka på vid gestaltningen:

• Var förskolan eller skolan lokaliseras påverkar förutsättningarna att åstadkomma goda lär- och livsmiljöer inomhus och utomhus. Aspekter som tomtens storlek och kvaliteter, närhet till grönområden och läge i bebyggelsen (i tät stadsmiljö, i sammanhållen bebyggelse, på landsbygd) har stor betydelse.
• Förstärk den förvaltningsövergripande strategiska planeringen av förskolor och skolor och integrera den i översiktsplaneringen. Den samlade resursen av skolor och förskolor utgör en egen struktur – en skolstruktur – i kommunen. Skolstrukturen behöver ses i relation till andra strukturer så som bostadsbebyggelse, grönområden och transportinfrastruktur.
• Större enheter medför inte sällan ett längre avstånd mellan förskolan eller skolan och hemmet. Utred konsekvenserna för barnens möjlighet att promenera själva till skolan samt stora skolbyggnaders barriäreffekter på framkomligheten för gående och cyklister.
• Om ett nytt område planeras behöver tomter för skola och förskola säkras tidigt för att säkerställa goda förutsättningar för bra lärmiljöer.
• För att kunna tillgodose behovet av friytor vid skolor och förskolor är det lämpligt att kommunen tar fram egna riktlinjer.

Platsen och sammanhanget har betydelse för gestaltningen och för samhället i stort

Genom lokaliseringen av förskolor och skolor sätts en rad fysiska förutsättningar för gestaltningen. Det handlar om tomtens storlek och rumsliga kvaliteter, vilka utgör ramarna för byggnadens och utemiljöns storlek, ljud, ljus och mikroklimat samt kvaliteter i utemiljön som varierad topografi och vegetation.

Lokalisering i staden, orten eller bygden har också en stor betydelse för vilka funktioner skolan eller förskolan kan ha i form av upptagningsområde, förutsättningar för möten mellan olika samhällsgrupper, möjlighet till samordning med andra verksamheter och möjligheten att ta sig dit till fots, per cykel eller med kollektivtrafik.

Lokaliseringen och valet av tomt är också en viktig del av att synliggöra förskolan och skolan i samhället i stort och därmed visa på vikten av utbildning och barnens plats. En väl placerad och utformad skola eller förskola bidrar både till identitet och stolthet.

Kommunens ansvar för planering av förskola, skola och en god livsmiljö
I den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är förskola och skolan en del av den samhällsservice som kommunen ska tillgodose behovet av vid planläggning av sammanhållen bebyggelse. Servicen ska finnas inom eller i nära anslutning till det planerade området. Som en viktig del av barns och ungas livsmiljö är förskolan och skolans fysiska miljöer också en del av en god bebyggd miljö och den goda livsmiljö som utgör målsättningen med lagen enligt portalparagrafen i PBL.

PBL reglerar även olika hänsyn som ska tas vid planläggning av all bebyggelse. Hänsyn ska tas bland annat till människors hälsa och säkerhet, möjligheterna att ordna trafik och risken för olyckor. Även miljöbalken är aktuell i sammanhanget då den ställer krav på miljökvaliteter som luft och buller. Utöver hänsynsreglerna ställer PBL krav på friytor vid skolor och förskolor.

Enligt skollagen (2010:800) har kommunen också ansvaret att tillhandahålla plats i förskola eller skola för alla barn och elever. För att kommunen ska kunna uppfylla skollagens krav och erbjuda alla barn plats i förskola, skola och fritidshem krävs en långsiktig och noggrann planering med fleråriga lokalförsörjningsplaner. Dessa planer måste förhålla sig till kommunens planerade bostadsbyggande och prognoser för antalet barn och elever.

Strategisk planering behövs för att hantera komplexiteten

Att planera för och lokalisera förskolor och skolor är komplext och omfattar ett flertal utmaningar som handlar om tillgången till mark, förtätning, enheternas storlek och kapacitet, de varierande årskullarna på barn och elever över tid, det fria skolvalet och konkurrensen mellan olika skolor, kommunala och fristående.

Det är därför angeläget att tidigt i planeringen ha kunskap om det totala servicebehovet i området som planeras och dess omnejd. Detta eftersom det i efterhand kan bli svårt att hitta bra lösningar för utbildningslokaler och tillräckliga utemiljöer för barn och unga.

Det är lättare för kommunen att få till tillräckliga ytor för barn och unga i nybyggnadsområden om kommunen äger marken. Med egen mark bestämmer kommunen över hela processen från idé till färdigställande liksom över till- och ombyggnad för förändrade behov. I områden med stora ekonomiska mark- och fastighetsvärden kan det vara svårare att förhandla fram ändamålsenliga ytor för skola och förskola.

Lärande exempel: Ställningstaganden gällande tillgång till samhällsservice som skolor och förskolor i Göteborgs översiktsplan

För att nå målet om en hållbar stad har tre strategier lyfts fram som ska styra inriktningen i Göteborgs översiktsplan: att planera för en nära, sammanhållen och robust stad. De tre strategierna kompletterar varandra och ska användas tillsammans. Kommunen räknar med att växa med 250 000 nya invånare till 2050. Förutom att detta medför ett ökat behov av bostäder behöver också 185 nya förskolor och 75 nya grundskolor byggas.

Illustration från Göteborgs översiktsplan om behovet av service som genereras av 250 000 fler invånare fram till 2050. Bland annat medför det behov av ett stort antal nya grundskolor och förskolor. Illustration: Ida Brogren/Göteborgs Stad

I översiktsplanens tematiska avsnitt har kommunen antagit särskilda inriktningar för att säkerställa god samhällsservice så som skola och förskola i stadens alla delar.

Möjlighet att anordna samhällsservice kan behöva styra bostadsbyggandet

Göteborgs stad trycker i sin översiktsplan på att det är av stor vikt att samhällsservice byggs ut i takt med befolkningsutvecklingen och att förtätning sker på ett sådant sätt att alla stadens invånare har en jämlik tillgång till en välfungerande samhällsservice. Eftersom möjligheten att få plats med samhällsservice ofta är begränsande för vilken mängd och typ av bostäder som kan tillskapas, är det alltid viktigt att vid planering av nya bostäder säkerställa att det finns tillgång till framför allt skola och förskola eller att plats för nya enheter identifieras.

Säkerställ en god planeringsberedskap för att möjliggöra lokalförsörjning för vanliga former av samhällsservice

Detta innebär dels att plats för ytkrävande service som till exempel skolor, förskolor och idrottsanläggningar reserveras tidigt i planeringsprocessen såsom i fördjupningar av översiktsplanen, planprogram eller vid ansökan och beslut om planbesked. Dels innebär det att det kontinuerligt finns tillräckligt mycket detaljplanelagd mark.

Övriga inriktningar gällande tillgång till samhällsservice

• Använd stadens och de kommunala bolagens mark- och byggnadsinnehav för att säkerställa en långsiktig försörjning av samhällsservice genom såväl eget byggande som inhyrning av lokaler efter markanvisning.
• Lokalisera samhällsservice som stödjer ett fungerande vardagsliv nära bostäder.
• Eftersträva flexibilitet i lokaler och utemiljöer för att underlätta för en lokalförsörjning i balans över tid som är mindre känslig för demografiska och konjunkturmässiga skiftningar.
• Lokalisera samhällsservice med ett brett upptagningsområde, såsom gymnasieskolor, kulturinstitutioner, vissa idrottsanläggningar och bibliotek, vid noder i den övriga samhällsstrukturen.
• Planera för att förskolor och grundskolor i första hand har tillräcklig egen friyta på kvartersmark.
• Skapa förutsättningar för att samnyttja lokaler och mark mellan olika former av samhällsservice och mellan samhällsservice och andra typer av verksamheter.
• Underlätta för hållbara rörelsemönster genom att säkerställa säkra och trygga skolvägar för barn och ungdomar. 

Kommunen lyfter särskilt fram att det i den täta staden finns en utmaning i att avsätta tillräckligt stora friytor för barns och ungas behov när konkurrensen om marken ökar. I enstaka fall kan samnyttjande med offentliga friytor ske, men då ska alltid en barnkonsekvensbeskrivning genomföras och kompensationsåtgärder tillämpas.

Parallellt arbetar Göteborgs stad också med att ta fram riktlinjer för tillgång till samhällsservice.

Granskning Översiktsplan för Göteborg (på Göteborgs stads webbplats)

Kapaciteten i skolstrukturen

Utöver ett nybyggnadsbehov i samband med bostadsbyggande står många kommuner inför ett omfattande upprustningsarbete av sina befintliga skolor och förskolor. Här behöver kommunen ha ett bra underlag över den samlade resursen av lärmiljöer och vilken kapacitet de har.

Ett användbart underlag till den strategiska planeringen är en kapacitetsutredning som sammanfattar den totala kapaciteten av utbildningsplatser och omställbarheten i en kommun eller en stadsdel (se faktaruta nedan).

Lärande exempel: Skolplaneringsverktyg som stödjer en resurseffektiv skolstruktur i Östersund

Östersunds kommun arbetar med att hitta en långsiktig, hållbar och robust skolstruktur som kan möta dagens och framtidens behov av lokaler för förskola och skola. Syftet är att få en stabil politisk enighet kring var i kommunen skolorna ska finnas, skolornas funktion och deras potential att bidra till kommunens attraktivitet. Som en del i arbetet har kommunen låtit utveckla ett digitalt GIS-baserat verktyg – ett skolplaneringsverktyg.

I verktyget matchas ålder och adress på kommunens barn och elever med enheter för förskola respektive grundskola (kommunala och fristående) samt angiven kapacitet. Matchningen sker utifrån att alla barn/elever på totalen ska ha så nära som möjligt till förskolan eller skolan. Verktyget ger möjlighet att ta hänsyn till framtida befolkningsförändringar genom befolkningsprognoser. Kommunen kan också i verktyget testa olika tänkbara scenarier. Exempelvis om kommunen funderar på att stänga en skola, hitta lämplig lokalisering för en ny skola eller ändra kapaciteten utifrån en tillbyggnad.

Detta digitala laboreringsverktyg underlättar planeringen av kommunens skolor och erbjuder en snabb överblick och goda beslutsunderlag. Förenklat kan det beskrivas som att det är ett verktyg för att hitta rätt storlek på kommunens skolkostym. Verktyget hanterar därmed inte var varje barn eller elev är inskriven utan det behöver hanteras parallellt i verksamhetsplaneringen.

Sverigeunikt verktyg för skolplanering (på Östersunds kommuns webbplats) 

Visualisering i Östersunds kommuns GIS-verktyg av kommunens centrala delar med kommunens grundskolor utpekade. Scenariot visar hur eleverna enligt befolkningsprognosen för år 2030 förhåller sig kapacitetsmässigt till den planerade skolstrukturen. Illustration: Östersunds kommun

Förtätning kräver särskilda strategier

Det är en särskild utmaning att planera skolor i centrala delar av städer och tätorter eller i områden som ska förtätas. I centrala delar finns det oftast inte så mycket mark kvar samtidigt som intressenterna om den mark som finns är många. Förtätning av stadsdelar leder till att fler barn behöver plats i skola och förskola och ökar behovet av utbildningsplatser. Samtidigt finns det en brist på friytor i tät bebyggelse vilket gör att det är svårt att etablera nya förskolor och skolor i dessa områden. Här är det extra viktigt att kommunen i tidiga skeden tar fram strategier för hur behovet av skola och förskola ska kunna tillgodoses och hur tillräcklig mark ska säkerställas. Flera kommuner arbetar med att ta fram strategier och kunskapsunderlag för hur olika typer av samhällsservice som skola och förskola ska kunna samverka och samnyttjas med bostadsgårdar, gator och allmän plats.

Samnyttjande av allmän plats

Det fria skolvalet och fristående skolor som en komplicerande faktor

Även om de flesta barn går i en förskola och skola som är nära bostaden behöver den fysiska planeringen och lokalförsörjningen förhålla sig både till förekomsten av fristående skolor och förskolor samt det fria skolvalet. Det fria skolvalet, som innebär att varje elev har rätt att välja skola, kommunal eller fristående, gör det svårt att på förhand förutse vilka barn som kommer att välja en närliggande skola eller förskola och vilka som kommer att välja en annan längre bort. Detta gör det svårare att i planeringen förutse det långsiktiga behovet av skolplatser på en specifik förskola eller skola.

Förekomsten och etableringen av fristående skolor och förskolor kan också göra det mer komplext att planera och dimensionera rätt eftersom dessa inte kan förutses i ett längre tidsperspektiv. Fristående skolor kan komplettera kommunen med utbildningsplatser, men även få konsekvenser för den kommunala verksamheten då det medför en osäkerhet i den långsiktiga planeringen av det kommunala lokalbehovet.

Enheternas storlek har betydelse i planeringen

I flera kommuner ses färre och större enheter av förskola och skola som en strategi för att dra ned på fasta kostnader och för att få bättre stabilitet i verksamheten. Trenden pekar mot att både förskolor och skolor blir allt större. Det finns både för- och nackdelar med olika storlekar. Vad som är rätt storlek beror på platsens förutsättningar och skolstrukturen i övrigt.

Storlekens betydelse – för och nackdelar med stora eller små enheter

Ta fram riktlinjer för utemiljöer vid skola och förskola

PBL ställer krav på att det vid skolor och förskolor ska finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller i närheten av den. Boverket har tagit fram allmänna råd för att precisera kvaliteter och placering av friytan.

Som stöd för sina bedömningar av friytans storlek och kvaliteter i enskilda plan- eller bygglovsärenden kan kommunen anta riktlinjer. Här kan kommunen sammanställa principer för hur friytebehoven i olika typer av bebyggelse ska tillgodoses, hur samutnyttjande av friytor kan lösas och faktamaterial. Detta för att underlätta vid detaljplanering och bygglovsprövning. Dokument av denna typ kan knytas till översiktsplaneringsprocessen och därmed diskuteras och belysas i ett bredare sammanhang av kommunens utveckling samt förtydligas genom ställningstaganden i översiktsplanen. Dokumentet kan också definiera ansvarsförhållandet mellan förvaltningar i kommunen och strategier för förvaltningsövergripande samverkan.

Lärande exempel: Riktlinje för utemiljöns yta och kvalitet vid förskola och grundskola i Uppsala kommun

Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen lag i Sverige. Med anledning av detta har en översyn gjorts av riktlinjer för barns och ungas utemiljö inom stadsbyggandet i Uppsala.

Uppsala kommun växer och förväntas år 2050 uppnå cirka 340 000 invånare. Enligt Uppsala kommuns översiktsplan kommer utvecklingen främst att ske dels i täta stadsnoder, dels inom befintlig innerstad. För att säkerställa tillräckligt stora friytor med god kvalitet för barn och unga, samtidigt som befolkningen ökar och staden förtätas har Uppsala kommun tagit fram en riktlinje gällande utemiljö för förskolor och grundskolor.

Riktlinjen hanterar tre aspekter som alla ska vara uppfyllda vid planläggning och bygglovsärenden:

• Gårdskvaliteter
• Lokalisering
• Friytans storlek

För att optimera ytorna vid förtätning behöver Uppsala kommun skapa samnyttjande och multifunktionella ytor. Här spelar skolgårdar en mycket viktig roll och kan med rätt lokalisering, rätt innehåll och rätt utformning locka till aktivitet och skapa förutsättningar för möten. Skolors läge bör planeras med utgångspunkt i närhet till naturområden, parker, torg, idrott, fritid och kultur. Bild: Uppsala kommun, illustration Landskapslaget

Principskiss för 3000 kvm stor förskolegård med indelning i olika zoner. Forskning visar att 3000 kvm är ett minsta mått oavsett storlek på barngrupp. På en gård som är mindre kan en barngrupp få svårt att utveckla lek och socialt samspel på ett sätt som tillgodoser deras behov. En gård ska erbjuda en variation av zoner för såväl avskildhet, lugn och återhämtning som mer vilda aktiviteter. Bild: Uppsala kommun, illustration Landskapslaget

Sedan riktlinjen beslutades i november 2020 har underlaget varit ett tydligt stöd i alla skeden i samhällsbyggnadsprocessen, från programskede till bygglovsskede. Tack vare ett tydligt fokus på förankring under framtagandet av riktlinjen, har implementeringen skett smidigt i alla delar av kommunkoncernen och riktlinjen är nu en naturlig del i samhällsbyggnadsprocessen.

Riktlinje för utemiljöns yta och kvalitet vid förskola och grundskola (på Uppsala kommuns webbplats)