Exempel: Ny bebyggelse och otydliga planhandlingar

En kommun ville utvidga en av sina tätorter genom ny bebyggelse i nära anslutning till befintlig. Kommunen ansåg att risken för översvämning kunde hanteras tekniskt. Länsstyrelsen lämnade inget tydligt besked i utställningsskedet, men upphävde trots det planen. Planhandlingar och dagvattenutredningar ansågs otydliga, och att det kunde befaras att bebyggelsen skulle bli olämplig med hänsyn till risken för översvämning. Regeringen ändrade inte länsstyrelsens beslut.

Regeringsbeslut N2015/05389/PBB

Regeringsbeslut N2015/05389/PBB den 14 december 2016.

Planeringsförutsättningar och utredningar

En kommun ville utöka bebyggelsen inom en tätort några hundra meter från kustremsan. Området var inte detaljplanelagt sedan tidigare, men i översiktsplanen angavs blandad stadsbebyggelse. Kommunen antog 2014 en detaljplan som möjliggjorde omkring 85 småhus, de flesta friliggande enfamiljshus men även 20 stycken rad- eller kedjehus samt en förskola. Ett grönområde löpte genom planområdet och utgjorde en del av ett övergripande grönstråk.

Planområdet anslöt till befintlig bebyggelse och ett Natura 2000-område, samt riksintresse för kustzonen och ett riksintresse för naturvård. Planområdet sluttade från cirka +7 meter över havet i den östra delen, till en markhöjd på cirka +2 meter i den västra delen.

En översvämningsutredning visade att det fanns risk för vattenansamling i den västra delen av grönstråket, upp till +2,3 meter, vid ett regn med 100 års återkomsttid och en varaktighet på 30 minuter. En hög vattennivå i havet skulle orsaka dämning i dagvattensystemet och en större vattenvolym behövde hanteras inom planområdet. Översvämningsutredningen innehöll rekommendationer om risken för översvämning, där flera frågor hänsköts till att lösas i genomförandeskedet.

Bedömningar av översvämningsrisken

Kommunen inledde detaljplanearbetet år 2007 och ärendet behandlades därför enligt den numera upphävda plan- och bygglagen (ÄPBL), eftersom planprocessen påbörjades före den 2 maj 2011.

Kommunen och länsstyrelsen var inledningsvis överens om att planläggningen inte medförde betydande miljöpåverkan så som det avses i 6 kap. miljöbalken. I samrådsskedet 2009 meddelade länsstyrelsen att planförslaget inte stred mot de intressen länsstyrelsen hade att bevaka, men att dagvattnets påverkan på det angränsande Natura 2000-området behövde utredas. I utställningsyttrandet 2011 meddelade länsstyrelsen att förslaget skulle skada värdena för riksintresset kustzonen, men att skadan inte ansågs vara påtaglig och att de inte skulle ta in planen för prövning.

Tre år senare, i december 2014, antog kommunen planen. De bedömde att dagvattenhanteringen kunde lösas tekniskt bland annat genom höjdsättning, diken, vallar och fördröjningsmagasin, samt att planen utformats så att översvämmande dagvatten inte skulle skada bebyggelsen. Den innehöll bestämmelser om höjdsättning på marken, en minimihöjd om +3 meter på golvnivån, och gav utrymme för skyddsåtgärder på allmän plats.

Länsstyrelsen tog in planen för prövning, och lät Jordbruksverket yttra sig om översvämningsberäkningen. Jordbruksverket konstaterade att fanns en risk för översvämning i området, som skulle öka till följd av en ny plan. Bedömningen innefattade inte effekter av klimatförändringar.

I juni 2015 upphävde länsstyrelsen antagandebeslutet av detaljplanen. De ansåg att planhandlingarna och utredningen var otydliga vad gällde slutlig dimensionering av ledningar och magasin, och att det inte gick att avgöra vilken effekt de ytor som avsatts för fördröjning av dagvatten hade. De belyste även oklarheter i ansvarsfrågan kring den framtida dagvattenhanteringen. Kommunen överklagade länsstyrelsens beslut.

Regeringen beslutade i december 2016 att avslå överklagandet. I sitt beslut skrev regeringen att de delade länsstyrelsens bedömning att både planhandlingar och dagvattenutredningar var otydliga, och att det kunde befaras att detaljplanen skulle innebära att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till risken för översvämning.

Kommentarer:

I följande avsnitt beskrivs några av de synpunkter som Boverket lämnade samt ett påpekande av regeringen i det aktuella ärendet.

Redovisning av skyddsåtgärder

Kommunen reglerade i detaljplanen vissa markhöjder, lämnade utrymme för fördröjning av dagvatten och översvämmande ytvatten inom allmän platsmark, och vidtog vissa skyddsåtgärder genom att reglera en lägsta nivå på den tillkommande bebyggelsen.

Boverket skrev i sitt yttrande, att med hänsyn till den översvämningsrisk som fanns i området var det nödvändigt att kommunen mer precist redovisade vilka åtgärder som skulle komma att vidtas samt att dessa var genomförbara och tillräckliga. Kommunen hade inte visat att den dagvattenlösning och de skyddsåtgärder som föreslogs skulle vara tillräckliga för att undvika översvämning av bebyggelsen.

Länsstyrelsens tillsynsroll

I detta exempel aktualiserades frågan om länsstyrelsens ansvar i PBL-systemet. Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att bevaka vissa nationella och mellankommunala intressen. Tyngdpunkten i dialogen ligger i samrådsskedet. I granskningsskedet (utställningsskedet enligt ÄPBL) ska länsstyrelsen ge ett tydligt besked till kommunen om detaljplanen är godtagbar utifrån de intressen som kan leda till ett upphävande. Kommunen ska, innan planen antas, få veta om det finns en risk att länsstyrelsen kommer att ingripa mot planbeslutet.

Boverket påpekade att det inte finns några lagliga hinder i PBL för länsstyrelsen att pröva och upphäva en detaljplan även om invändningar inte gjorts under planprocessen. Men ett sådant agerande riskerar att rubba förtroendet för den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som följer av PBL-systemet.

Påverkan på Natura 2000-området

En annan fråga som var aktuell i ärendet, var om planläggningen kunde påverka Natura 2000-området. Eftersom såväl den befintliga som den tillkommande bebyggelsen inom detaljplanen var beroende av god avrinning för att undvika översvämning, kunde den på sikt bli beroende av att mer rensning av dikena inom Natura 2000-området. En ökad avrinning från områdets strandängar skulle helt eller delvis kunna förstöra biotopens karaktäristiska flora och därmed också faunan. Det bedömdes också kunna finnas risk för annan påverkan på Natura 2000-området. Regeringen påpekade i sitt beslut att det saknades redovisning om planläggningen kunde komma att påverka Natura 2000-området.