Förbud mot egna kommunala krav på byggnadsverks tekniska egenskaper

Plan- och bygglagen, PBL, innehåller en begränsning av kommunens möjligheter att, generellt och i enskilda fall, ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, så kallade särkrav.

Förbud mot egna kommunala krav

Om kommunen ställer andra krav än vad som följer av 4 kap 12 och 16 §§ PBL vid planläggning, i andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner är dessa utan verkan. Detta gäller dock inte om kommunen är byggherre och fastighetsägare. Syftet med begränsningen är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra merkostnader vid byggande.

Sedan 2015 innehåller PBL en begränsning av kommunens möjligheter att både generellt och i enskilda fall ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper. Redan tidigare var det otillåtet för kommunerna att formulera egna krav som gick utöver de statliga föreskrifterna. Förutsättningarna har därför inte ändrats men genom regleringen i PBL blev det tydligt att sådana krav är utan verkan om de trots allt ställs. Genom en uttrycklig reglering ansågs även rättsläget klargöras så att denna typ av egna kommunala krav skulle upphöra.

Egna krav som kommunen ställer, med nivåer som går utöver lag, tillhörande förordning eller föreskrift, kallas ofta kommunala särkrav eller särkrav.

Syftet med begränsningen av egna kommunala krav är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra merkostnader vid byggande. Bestämmelsen ska förhindra att kommunerna använder det så kallade planmonopolet eller sin funktion som myndighetsnämnd för att förmå den enskilde att acceptera krav och därmed kostnader som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvändigt för att säkerställa ett hållbart byggande.

Varför får inte kommunen ställa egna krav?

Grunden till att kommunerna inte får ställa egna krav återfinns i normgivningsmakten som regleras i regeringsformen. Vid myndighetsutövning måste det finnas stöd i lag, förordning eller föreskrift. Kommunen får alltså inte ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper utöver vad som föreskrivs i PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

De föreskrifter som åsyftas är plan- och byggförordning (2011:338), PBF och föreskrifter som tagits fram genom regeringens bemyndigande. Boverket har genom bemyndigande tagit fram bland annat Boverkets byggregler - föreskrifter och allmänna råd (2011:6), BBR, och Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder, EKS. Även Transportstyrelsen har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseenden.

Förbudet mot egna krav innebär att kommunen, i sin myndighetsutövning, inte får ställa andra krav på tekniska egenskaper än vad som får regleras enligt 4 kap 12 och 16 §§ PBL inklusive tekniska byggföreskrifter. Detta gäller när kommunen handlar som myndighet till exempel planmyndighet eller byggnadsnämnd i planärende eller i andra ärenden enligt PBL. Kommunen får inte heller ställa dessa krav i samband med genomförandet av en detaljplan till exempel vid tecknande av exploateringsavtal eller vid markanvisning.

När agerar kommunen som myndighet?

När en kommun tar fram detaljplaner och lämnar olika typer av lov eller tillstånd är kommunens myndighetsroll tydlig. Även vid genomförande av detaljplaner med exploateringsavtal, markanvisning eller vid annan överlåtelse av mark anses kommunen agera som myndighet, på grund av sitt planmonopol.

Vid detaljplaneläggning

När en detaljplan tas fram agerar kommunen som myndighet.

I en detaljplan får kommunen endast reglera det som har stöd i PBL. När det gäller krav på byggnadsverks tekniska egenskaper får kommunen inte reglera mer än vad som följer av 4 kap 12 och 16 §§ PBL. Dessa regler handlar om bestämmelser om skydd mot störningar, utformning och utförande och får användas endast för att säkerställa markens lämplighet för det som planeras. Krav som går utöver det är inte tillåtna och får därför inte ställas av kommunen. Det bör observeras att det är bara i undantagsfall och då i områden med svårare planförutsättningar dessa bestämmelser behöver användas för att göra marken lämplig för bebyggelse. I normalfallet regleras byggnadstekniska krav i BBR.

Vid förhandsbesked, bygglov, kontrollplan, startbesked, tekniskt samråd eller slutbesked

Vid prövning av förhandsbesked eller bygglov är kommunens myndighetsroll tydlig och kommunen får inte ställa några egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Kommunen kan inte vägra ett startbesked på grund av att ett sådant krav inte är uppfyllt. Kommunen kan inte heller skriva in egna krav i kontrollplanen eller begära att de ska uppfyllas vid det tekniska samrådet.

Vid tecknande av exploateringsavtal

Ett exploateringsavtal reglerar genomförandet av en detaljplan. Vid tecknande av exploateringsavtal är kommunens roll som planmyndighet avgörande. Det hindrar därmed kommunen att ställa egna krav i avtalet.

Vid tecknande av andra genomförandeavtal vid genomförande av detaljplan

Även tecknande av andra genomförandeavtal kan omfattas av förbudet mot egna kommunala krav.

Enligt lydelsen i lagen får kommunen inte ställa egna krav i ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner. Enligt författningskommentaren i propositionen avses med "genomförande av detaljplaner" alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detaljplan, såsom ingåendet av exploaterings- eller markanvisningsavtal. Detta gäller oavsett om avtalen regleras i PBL eller inte.

Markanvisning är ett genomförandeavtal som inte regleras i PBL utan genom lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Markanvisning definieras som en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. När markanvisningar upprättas för genomförande av detaljplan och där avsikten är att marken ska överlåtas från kommunen till en exploatör omfattas avtalet av förbudet mot egna krav. En markanvisning följs ofta av ett efterföljande avtal där bland annat överlåtelsen regleras. Om ett sådant avtal omfattas av förbudet är ännu inte prövat i domstol.

Vilka krav får kommunen ställa?

Kommunen får i detaljplanen ställa krav för att säkerställa markens lämplighet för den planerade användningen. Kommunen får ställa krav på skyddsåtgärder för att motverka till exempel markföroreningar, olyckor, översvämningar och störningar från omgivningen. I normalfallet räcker dock den regleringen som finns i BBR men i undantagsfall, i områden med svårare planförutsättningar, kan ytterligare reglering behöva användas för att marken ska bli lämplig.

Även utformningskrav på byggnadsverk såsom till exempel höjd och arkitektonisk utformning kan fortfarande regleras i till exempel detaljplan och bygglov utifrån gällande regler i PBL utan att detta utgör egna krav som kommunen är förhindrad att ställa.

Tolkning av byggreglerna

Byggreglerna kan även bli föremål för olika tolkningar. Där nivåerna hos de tekniska egenskapskraven inte tydligt framgår av PBL och tillhörande föreskrifter måste kommunen själv tolka vad kraven konkret innebär. Detta görs inom ramen för vad föreskrifterna medger och betraktas inte som egna krav.

När får kommunen ställa egna krav?

När kommunen är byggherre

När kommunen själv agerar som byggherre omfattas den inte av regeln om egna krav. Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling hindrar inte heller kommunen från att ställa egna krav.

När kommunen är fastighetsägare

Inte heller fall där kommunen handlar som fastighetsägare omfattas av förbudet i PBL. De fall som åsyftas är när kommunen avser att behålla äganderätten och endast upplåter fastighet med nyttjanderätt, ofta tomträtt. (jfr prop. 2013/14:126 sid. 306)

En enklare planprocess, prop. 2013/14:126 (på Sveriges riksdags webbplats)

Försäljning eller markanvisning av mark utan samband med genomförande av detaljplan

När kommunen säljer eller anvisar mark utan att detta har samband med genomförande av detaljplan så begränsar inte regleringen i PBL att egna krav ställs.

Hur prövas egna kommunala krav?

Om kommunen bryter mot regleringen och ställer högre krav än vad som följer av föreskrifter är kravet utan verkan.

Om kravet ställs i ett beslut, till exempel i ett startbesked, ett vägrat startbesked eller villkorat bygglov, kan kommunens beslut överklagas. Kommunens beslut kommer då att prövas som vanligt enligt PBL.

Om kravet ställs i ett avtal kan giltigheten prövas i allmän domstol. Det görs i så fall efter talan av någon av parterna.

Allmänna rättsliga förutsättningar för kommunen vid avtalsskrivning

Överlåtelseavtal och markanvisningar och andra avtal som kommunen ingår styrs förutom av PBL också av andra regler. Även om egna krav i sig är tillåtna enligt PBL kan de hindras av andra regler som kommunen måste följa som till exempel kommunallagen (2017:725).

Kommunerna måste till exempel följa legalitetsprincipen som innebär att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna princip sätter en definitiv gräns för vad kommunen får göra. Kommunen ska beakta allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska, den så kallade objektivitetsprincipen. Kommunen ska även behandla alla lika fall på samma sätt, den så kallade likhetsprincipen.

Kommuner får, inom ramen av sin verksamhet, ägna sig åt privat verksamhet till exempel sälja och köpa fast egendom. Det ska dock ske på ett sätt som uppfyller kraven på offentlig förvaltning eftersom kommunen företräder medborgarna.

De regler som begränsar kommunens kompetens och beslutanderätt begränsar även kommunens möjlighet att skriva avtal. Det vill säga kommunen kan inte avtala om sådant som ligger utanför dess kompetens. En kommun får med andra ord inte avtala om något som ger kommunen en fördel som kommunen inte hade kunnat få inom ramen för de författningar som styr kommunen.