Vad händer om detaljplanen innehåller olagliga planbestämmelser?

Om det uppmärksammas att en detaljplans planbestämmelser inte följer plan- och bygglagen, PBL, aktualiserar det frågan om de ändå ska tillämpas. I den juridiska litteraturen och i rättspraxis har frågan om nullitet utvecklats. Detaljplaner med bestämmelser som inte följer lagen behöver ändras eller upphävas för att få till en rättssäker tillämpning.

Planbestämmelser ska ha lagstöd

När en detaljplan upprättas ska regleringarna ha stöd i 4 kap. PBL. Regleringarna ska också uppfylla lagens generella krav, till exempel att de ska vara tydliga och nödvändiga för att uppfylla planens syfte. Planbestämmelser som inte uppfyller dessa generella krav eller som i övrigt saknar lagstöd kan betraktas som olagliga. Vad som är olagligt kan skilja sig åt mellan olika detaljplaner och platser. Olagliga planbestämmelser kan leda till att beslutet att anta eller ändra detaljplanen upphävs av domstol efter överklagande.

När ett beslut att anta en detaljplan har fått laga kraft blir planen juridiskt bindande och ska följas vid efterföljande myndighetsutövning och beslutsfattande, till exempel vid prövning av bygglov. I de fall det uppmärksammas att en planbestämmelse i en plan som fått laga kraft kan vara olaglig, väcks ibland frågan om bestämmelsen verkligen ska tillämpas eller om den ska betraktas som en så kallad nullitet. Huvudregeln är att detaljplanen och dess bestämmelser är bindande.

När kan ett beslut anses vara en nullitet?

Nullitet är ett förvaltningsrättsligt begrepp som inte definieras i någon lagstiftning. Det innebär att ett beslut ska betraktas som inte existerande och inte ska tillämpas. Det fråntas sin rättsverkan utan att det egentligen upphävs. Det finns inget bestämt sätt som ett beslut kan förklaras vara en nullitet i det enskilda fallet och det är inte reglerat vilken myndighet som kan göra en sådan förklaring.

Enligt den juridiska litteraturen, doktrinen, kan ett beslut bara anses vara en nullitet när det handlar om fel som är väsentliga och uppenbara. Det är alltså bara kvalificerade och odiskutabla felaktigheter som kan leda till en nullitetsförklaring. Enbart att en planbestämmelse är otydlig eller saknar lagstöd är därmed inte i sig tillräckligt, utan det måste handla om allvarliga brister.

Det måste också beaktas vad beslutet innebär. Den enskildes rätt att förlita sig på att de beslut som fattas av myndigheter och kommuner följs, det vill säga den enskildes rättstrygghet, måste beaktas. Gynnande beslut torde därför ytterst sällan vara nulliteter, medan betungande beslut något oftare kan ses som sådana. (jfr NJA 2017 s. 189, Håkan Strömberg m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 26 uppl. 2015 s. 82–83, samt Alf Bohlin m.fl., Förvaltningsrättens grunder, 2 uppl. 2007, s. 316 f.)

Den juridiska litteraturen tar inte särskilt upp komplexa förvaltningsbeslut som detaljplaner utan handlar framför allt om enklare beslut som bara berör en part. Det är därför inte klargjort om nullitet kan tillämpas för detaljplaner.

Rättsfall om planbestämmelsers rättsverkan

I ett rättsfall från Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, innehöll detaljplanen en bestämmelse om att genomförandetiden för en av fastigheterna inom planområdet började löpa först när utsläpp från en närliggande billackering sänkts till en viss nivå. Eftersom både den äldre plan- och bygglagen, ÄPBL, som gällde i målet och nu gällande PBL anger att bygglov inte kan beviljas förrän genomförandetiden börjat löpa, innebar bestämmelsen att inga bygglov kunde beviljas förrän billackeringsfirman vidtagit åtgärder. Bestämmelsen kunde inte heller uppfyllas av fastighetsägaren själv utan endast av en annan part. Domstolen ansåg att det kunde ifrågasättas om bestämmelsen uppfyllde lagens krav på tydlighet och förutsägbarhet samt om den hade stöd i 5 kap. ÄPBL, numera 4 kap. PBL. Domstolen ansåg dock att bestämmelsen skulle tillämpas eftersom detaljplanen fått laga kraft. Bestämmelsen hade inte uppfyllts och något bygglov kunde därför inte beviljas på fastigheten. En av domstolens ledamöter var skiljaktig och ansåg att planbestämmelsen inte borde ha tillämpats. (MÖD 2012-01-31 mål nr P 6568–11/MÖD 2012:29)

I ett annat rättsfall från MÖD innehöll detaljplanen en bestämmelse om utnyttjandegrad ”e4 20” med formuleringen: ”Största byggnadsarea i m² som får tillbyggas varje bostad med byggnadsutformning enligt principredovisning på bygglovhandling.”. Principredovisningen ingick inte i planhandlingarna utan inkom till byggnadsnämnden först några år efter att planen antogs. Bestämmelsens innebörd gjordes på så sätt beroende av en separat redovisning som tillkom först efter att detaljplanen antagits. Domstolen ansåg dock, med hänvisning till ovan nämnda rättsfall, att eftersom planen fått laga kraft så skulle bestämmelsen tillämpas och principredovisningen följas. Domstolen tillade att det förhållandet att en detaljplanebestämmelse eventuellt skulle ha ansetts sakna stöd i lag vid en överprövning av detaljplanen, medför inte nödvändigtvis att den inte ska tillämpas, om någon sådan överprövning inte har skett. I det aktuella fallet var ansökan om lov inte förenlig med principredovisningen och bygglovet upphävdes. (MÖD 2019-12-17 mål nr P 5918–19)

Mål: P 5918-19 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

I ett tredje rättsfall från MÖD angav en av detaljplanens bestämmelser att balkonger ”får glasas in med glasskivor utan synliga profiler, där förberedelse för inglasning finns redovisat i ursprungligt bygglov”. Bestämmelsen angav inte närmare hur denna redovisning skulle göras eller vilka krav som ställdes på den. Domstolen ansåg att bestämmelsen var otydlig och därför svår att tillämpa, men att planen fått laga kraft och att bestämmelsen därför borde tillämpas. I det här fallet blev slutsatsen att den aktuella åtgärden var planenlig och bestämmelsen var därför inte ett hinder mot att bevilja bygglov. (MÖD 2020-09-07 mål nr P 6546–19)

Mål: P 6546-19 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)

När kan planbestämmelser vara en nullitet?

Varken den juridiska litteraturen eller rättspraxis ger något uttryckligt stöd för att en planbestämmelse kan vara en nullitet. Det kan också diskuteras om nullitet är tillämpligt för detaljplaner.

Detaljplanebestämmelser är oftast både gynnande och betungande. Även om de kan vara betungande för den som ska uppfylla bestämmelserna, till exempel en bestämmelse med olagliga villkor för lov, så kan de vara gynnande för grannar.

Nullitet skulle innebära att den demokratiska process som gav upphov till planen förbigås. Planen skulle då ges ett annat materiellt innehåll än vad den hade när den antogs. De som berörs av en detaljplan, som boende, verksamhetsutövare och dylikt, har en rätt att förlita sig på att detaljplanen följs så länge den gäller.

Boverket rekommenderar att detaljplaner som innehåller planbestämmelser som saknar lagstöd ändras eller upphävs. Att hantera situationen genom att inte tillämpa vissa planbestämmelser är inte rättssäkert. Det skapar osäkerhet om vilka bestämmelser som ska tillämpas vid till exempel en lovprövning och kan vara vilseledande.

Planbestämmelser som inte går att pröva

Det finns också exempel på planbestämmelser som i praktiken inte aktualiseras vid till exempel en lovprövning och därmed heller aldrig behöver tillämpas. Det handlar då om bestämmelser som helt går utanför vad som kan prövas enligt PBL. Ett exempel från ett äldre rättsfall är en planbestämmelse som angav att endast en viss typ av tvättmedel fick användas inom planområdet. (RÅ 1999 not 195)

Eftersom en sådan planbestämmelse inte går att pröva, till exempel i samband med bygglov, är det inte säkerställt att den genomförs och den får ingen praktisk verkan. Frågan om nullitet blir därför aldrig aktuell. Även i dessa fall behöver kommunen upphäva planbestämmelsen genom att ändra detaljplanen för att de som berörs inte ska bli vilseledda.

Egna kommunala krav

PBL innehåller en begränsning av kommunens möjligheter att, generellt och i enskilda fall, ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, så kallade särkrav. Om en detaljplan innehåller sådana krav, är de utan verkan.

Förbud mot egna kommunala krav på byggnadsverks tekniska egenskaper