Lokala åtgärdsprogram i Stockholms stad

Stockholms stads arbete med lokala åtgärdsprogram har förutom sitt bidrag till att följa miljökvalitetsnormer även lett till ett mer effektivt och förutsägbart arbete med vattenfrågorna i staden. Tillsammans med de andra styrande dokumenten kopplade till vatten har staden tagit ett helhetsgrepp om vattenfrågorna.

Lång tradition av vattenarbete

Stockholms stad har lång erfarenhet av arbete kopplat till vattenfrågor. De första vattenprogrammen togs fram under 70-talet och redan 1994 beslutade staden om en policy som anvisade att ”dagvatten i första hand ska hanteras genom infiltration och fördröjning vid källan innan samlad avledning”. År 2002 antogs den första dagvattenstrategin. Sedan dess har arbetet fortsatt och utvecklats. Idag har staden ett stort fokus på miljökvalitetsnormerna i sina styrande dokument kopplat till vatten. För att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas är det viktigt att staden arbetar med frågan både i befintliga miljöer och vid stadsutveckling.

Vattnet är aldrig långt bort i Stockholm. Foto: Henrik Trygg

Styrande och vägledande dokument

Stockholms stad har flera styrande och vägledande dokument som kopplar till miljökvalitetsnormer för vatten. Bland annat finns en handlingsplan för god vattenstatus som har som syfte att ange hur stadens vattenarbete ska utvecklas med ett tydligt fokus på operativa åtgärder. Det finns även en dagvattenstrategi och en åtgärdsnivå. Åtgärdsnivån utgör målvärdet i stadens riktlinjer för dagvattenhantering. En annan viktig pusselbit i stadens arbete med miljökvalitetsnormerna för vatten är de lokala åtgärdsprogrammen. Väldigt förenklat kan man säga att de lokala åtgärdsprogrammen visar hur befintliga problem ska åtgärdas, medan riktlinjerna kopplat till dagvatten, där bland annat åtgärdsnivån ingår, säkerställer att ny exploatering inte ska leda till försämrad vattenkvalitet.

Lokala åtgärdsprogram

I den övergripande handlingsplanen för god vattenstatus slås det fast att staden ska ta fram ett lokalt åtgärdsprogram för varje vattenförekomst. Syftet med de lokala åtgärdsprogrammen är att belysa aktuell status på vattnet, lokala påverkanskällor, vilket förbättringsbehov som finns samt vilka möjliga åtgärder som behöver genomföras om god status ska kunna nås.

Programmen innehåller både övergripande och specifika åtgärdsförslag. De övergripande åtgärderna kan omfatta åtgärder kopplat till tillsyn, drift- och underhåll medan de specifika åtgärderna utgör platsspecifika och geografisk utpekade åtgärder som till exempel anläggande av våtmarker, dagvattendammar eller fosforfällning. Den geografiska avgränsningen för respektive lokalt åtgärdsprogram är vattenförekomstens avrinningsområde. Stockholms stad delar flera vattenförekomster med andra kommuner, vilket har gjort att många av de lokala åtgärdsprogrammen tagits fram i samarbete med andra kommuner. Därav har arbetssättet för framtagandet av programmen sett lite olika ut.

De lokala åtgärdsprogrammen ska fungera som stöd i kommunernas egen planering samt för att visa vilken miljökvalitet som behöver uppnås och vad som krävs för att nå dit. Till skillnad från vattenmyndighetens åtgärdsprogram är de lokala åtgärdsprogrammen inte rättsligt bindande.

Vatten utgör ett trevligt inslag i stadsmiljön. Foto: Kristofer Samuelsson/Scandinav

Att ta fram ett lokalt åtgärdsprogram

En av de personer som jobbat med de lokala åtgärdsprogrammen är Jenny Pirard som arbetar på miljöförvaltningens enhet för mark och vatten. Jenny berättar att arbetet sett lite olika ut i olika program, särskilt beroende på om det aktuella programmet berört andra kommuner eller inte. Arbetsgruppen som varit ledande i arbetet har ofta utgjorts av personer från kommunernas miljöavdelningar och ibland även de strategiska avdelningarna samt VA-bolagen. Arbetsgruppen har även haft referensgrupper som de träffat mer sällan. I referensgrupperna har andra delar av staden som blir berörda ingått tillsammans med externa parter såsom Trafikverket och länsstyrelsen. I de åtgärdsprogram som enbart berört Stockholms stad har fler från staden kunnat involveras i arbetsgruppen, exempelvis stadsdelsförvaltningar och trafikkontoret.

Arbetsprocessen har inletts med att ett underlag kring möjliga åtgärder tagits fram. Därefter har staden tagit fram en del nya utredningar exempelvis gällande hydromorfologisk status, utökat miljöövervakningen, gjort extra sedimentundersökningar med mera. Underlagen har därefter tagits vidare och diskuterats med de som är berörda.

Själva programmet är ofta uppdelat i två separata delar eftersom det inte har gått att besluta om vad andra kommuner ska göra. Den första delen består av faktaunderlag och nuläge medan del två beskriver åtgärder. I de flesta fall då det rör en vattenförekomst där flera kommuner är inblandade har den andra delen av det lokala åtgärdsprogrammet varit specifik för varje kommun. Där har det även funnits en gemensam del där det beskrivs vilka samlade åtgärder som krävs för att miljökvalitetsnormer ska följas samt de åtgärder respektive kommun behöver genomföra.

Ansvarsfördelningen är alltid en svår fråga, tycker Jenny. På frågan hur det bestäms vem som tar på sig ansvar för olika åtgärder svarar hon att det sett olika ut. I exemplet Ulvsundasjön bestämdes det hur stor del av betinget som varje kommun skulle ta hand om, men sen var det upp till varje kommun att bestämma hur kommunen uppfyllde sin del. För andra vattenförekomster togs det fram en gemensam genomförandeplan med bestämda åtgärder som skulle uppfyllas.

Förankring

I Stockholms stad är det bestämt att alla berörda nämnder måste vara eniga om varje lokalt åtgärdsprogram. Därför tas det ett beslut om programmet i varje nämnd. Inför nämndbesluten har programmen gått på remiss till berörda förvaltningar i två omgångar. På så vis säkerställs att alla är överens, menar Jenny.

– Det är viktigt att få med alla delar av kommunen och att vi jobbar tillsammans mot ett gemensamt mål. Det är viktigt att få in det i det dagliga arbetet så att när det görs förändringar någonstans så kan man passa på och få med åtgärderna.

För att uppnå det understryker Jenny vikten av att peka ut åtgärderna geografiskt och att de finns med i stadens digitala kartsystem. Exempelvis så att planhandläggare uppmärksammas tidigt i planeringsprocessen om att det finns en utpekad åtgärd i området.

– Det som har varit väldigt viktigt är att få ut allt på kartor, det har varit ett jättebra sätt att få folk att vakna.

De lokala åtgärdsprogrammen lyfts även i många av kommunens interna arbetsstöd, exempelvis i stadsbyggnadskontorets planhandbok och i en hjälpreda för miljöfrågor i stadsplaneringen som miljöförvaltningen tagit fram. Det finns även checklistor för dagvattenutredningar där programmen tas upp, så att konsulter blir medvetna om dem.

Jenny menar att det fungerat bra att förankra de lokala åtgärdsprogrammen i planeringsprocessen, där det finns tydlighet kring vilka kompetenser som ska kopplas in i vilket skede. Lite större utmaningar ser Jenny kring genomförande och drift, där motsvarande stegvisa process inte finns på samma sätt och där kommunen dessutom måste nå ända ut till entreprenörer.

– Det är ett jobb vi får göra genom att vara ute och informera, säger Jenny. Sen har vi ett jobb att göra internt på miljöförvaltningen också, fortsätter hon. Till exempel så att de som jobbar med tillsynen vet vad som är viktigt inom deras tillsynsområde utifrån åtgärdsprogrammen.

Miljökvalitetsnormer för vatten i den fysiska planeringen

I Stockholms stads översiktsplan lyfts de lokala åtgärdsprogrammen fram som ett komplement till planen, som ska utgöra underlag för planering på områdesnivå och därigenom underlätta detaljplanearbetet. Översiktsplanen lyfter även andra vägledande dokument gällande vattenkvalitet, däribland dagvattenstrategin med tillhörande åtgärdsnivå och riktlinjer. Genom att integrera de lokala åtgärdsprogrammen och de andra styrande dokumenten i översiktsplanen och efterkommande planering kan staden visa hur miljökvalitetsnormerna för vatten avses att följas.

– Kort sagt har vi försökt styra upp arbetet och systematisera det så att det alltid hänger med, säger Virginia Kustvall Larsson, stadsbyggnadsstrateg på stadsbyggnadskontoret, med hänvisning till de styrande och vägledande dokumenten.

– Men all planering utgår från översiktsplanen och där finns också frågorna med på en mer strategisk nivå.

Staden har med utgångspunkt från översiktsplanen utvecklat sin fysiska planering i en mer strategisk riktning. Ett steg i detta är stadsbyggnadskontorets arbete med att bygga upp en strategisk karta som utgångspunkt för sin strategiska geografiska planering. Denna fungerar som länk mellan översiktsplanen och detaljplaneringen där strategierna i översiktsplanen ska omsättas i geografiskt avgränsade områden. Virginia lyfter även fram arbetet med de lokala åtgärdsprogrammen som en hjälp i det strategiska planeringsarbetet över förvaltningsgränser.

Från miljöförvaltningen har vi stor tilltro till den strategiska geografiska planeringen, berättar Jenny, där vi hoppas kunna få ut ganska mycket när det gäller att hålla koll på vilka åtgärder som blir av och inte.

– Det blir även lättare att se om det finns motstående intressen på en specifik plats och om åtgärderna passar bättre i ett område än ett annat, menar Jenny.

Med det fokus på skyfallshantering som finns ute i samhället kombinerat med målet om att nå god status i stadens vattenområden så finns ett stort intresse för hur staden ska lösa flera vattenrelaterade frågor på den begränsade yta som finns tillgänglig, menar Virginia.

– Vi kan inte ”bara” planera utifrån miljökvalitetsnormer för vatten. Vi måste också tänka på skyfall, grönstruktur, ekosystemtjänster och rekreativa funktioner. Det pusslet försöker vi lägga på en strategisk geografisk nivå, där vi hittar de stora strukturerna.

Mångfunktionella ytor ställer även krav på ansvar gällande genomförande, drift och underhåll där ansvaret behöver fastställas i exempelvis skötselprogram. I viss mån hanteras ansvarsfrågorna redan i handlingsplanen för god vattenstatus och även genomförandeplanerna i de lokala åtgärdsprogrammen.

– Det kan bli bättre och staden jobbar på det, men Jenny poängterar att det är en stor stad.

En intressant möjlighet till mångfunktionalitet som Jenny och Virginia lyfter som exempel är att kombinera åtgärder för dagvattenhantering och åtgärder för groddjur. Tidigare har svaret varit blankt nej, men nu börjar alla inse att det inte finns så mycket ytor och att vi kommer att behöva samsas där det går. Där har arbetet med de lokala åtgärdsprogrammen tillsammans ett parallellt arbete med en handlingsplan för biologisk mångfald bidragit till att staden tittar närmare på de möjligheterna.

– Det finns stor potential av att arbeta tillsammans och det två parallella uppdragen har mycket att vinna av varandra, säger Jenny.

Även fast de lokala åtgärdsprogrammen fokuserar på den befintliga miljön är det lämpligt att de åtgärder som kommunen sagt ska ske i samband med stadsutveckling också integreras i detaljplanerna som tas fram, menar Virginia. Där finns dock en viktig skiljelinje.

– Det är lätt att man tillgodoräknar sig en åtgärd som finns utpekad i ett lokalt åtgärdsprogram för att omhänderta vatten från ny exploatering, säger Eva Vall, strategisk utredningsingenjör på Stockholm Vatten och Avfall. Hon fortsätter, tanken är ju att man ska hantera det som tillkommer lokalt, sen arbetar åtgärdsprogrammet med den befintliga ”skulden”. Den här viktiga skillnaden är dock väl förankrad i staden och upplevs inte utgöra ett stort problem.

Ett annat sätt som staden arbetar med för att vattenhanteringen ska få genomslag är att staden har ett antal hållbarhetskrav som biläggs markanvisningsavtal och överenskommelser om exploatering. Ett av kraven gäller dagvattenhantering, där det bland annat preciseras att dagvattenstrategin och åtgärdsnivån ska följas. På privat mark ska staden eftersträva en anpassning till dagvattenstrategin, men där ligger det mer ansvar på planeraren att informera och rekommendera att åtgärdsnivån följs.

– Det underlättar dialogen med Länsstyrelsen och ger en effektivare process för alla, menar Virginia.  De behöver ju nå samma resultat som åtgärdsnivån ändå och då är det enklare för alla att arbeta utefter den, fortsätter hon. Virginia upplever att det har tagits emot som ett bra sätt att arbeta på.

Vinster utöver god vattenstatus

Tjänstepersonerna på staden lyfter att det samlade arbetet med vattenfrågorna generellt har lett till effektivare arbete i planeringen som alla kan dra nytta av. Det är lättare att veta vad vi ska göra och vi slipper kostsamma omtag. Både tid och pengar sparas. Eva beskriver hur de vägledande dokumenten för dagvatten hjälpt till att göra arbetet mindre personberoende.

– Arbetet blir mer enhetligt och det var ett viktigt argument när vi satte igång arbetet med åtgärdsnivån och checklistorna för dagvatten. Det ger en och samma ambitionsnivå i de olika planerna.

– Det har även gjort det lättare att granska och kvalitetssäkra konsulters arbete och det ger även en tydlighet för konsulterna som vet vad som förväntas, tillägger Jenny och Virginia.

I samband med stadens dagvattenarbete och arbetet med de lokala åtgärdsprogrammen har kommunen på ett smidigt sätt fått in frågorna i planprocessen och det finns en förhoppning om att liknande projekt, exempelvis stadens arbete med åtgärdsprogram för biologisk mångfald, kan dra nytta av arbetet med vattenfrågorna och därför komma framåt snabbare. Arbetet med de lokala åtgärdsprogrammen har bidragit till att vattenfrågans status ökat och ett större engagemang och ökad medvetenhet inom staden. Det gäller även den ekonomiska medvetenheten, som har ökat i samband med att kommunen kostnadsberäknat åtgärderna, vilket även tydliggjort prioriteringen.

Där påpekar Jenny att kostnaden även måste ställas mot att inte vidta åtgärder.

– Vi räknar på vad åtgärden kostar, men vi räknar inte på vad som händer om vi inte gör åtgärden. Den aspekten har vi inte plockat med och det görs ju generellt inte. Men vad blir exempelvis kostnaden om vi får ett skyfall på en plats där en åtgärd hade behövts?