Godstransporter och PBL

Transporter är inget självändamål utan ett medel för att nå andra mål som vi människor har eller vill nå. Samtidigt har vårt samhälle och dess framtida utveckling blivit alltmer transportberoende vilket gäller förflyttning av såväl gods som passagerare. Både nationell och regional näringsutveckling, arbetsmarknad och sysselsättning, liksom konkurrenskraft, livsmedelsförsörjning, tillgänglighet och attraktivitet, eller för den delen, geografisk sammanbindning och social sammanhållning förutsätter, villkoras - och motiveras - av transportsektorn i stort. 

De transportpolitiska målen

Jämsides med plan- och bygglagens allmänna intressen och de målsättningar som framgår av annan lagstiftning, har riksdagen antagit ett antal transportpolitiska mål. Dessa framgår av propositionen "Mål för framtidens resor och transporter" (prop. 2008/09:93). Målen består dels av ett övergripande mål, samt ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Det övergripande transportpolitiska målet handlar om att åstadkomma en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Funktionsmålet beskriver hur tillgängligheten ska utvecklas för medborgare och näringsliv. Hänsynsmålet beskriver hur transportsystemet ska utvecklas med avseende på trafiksäkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålet och hänsynsmålet beskrivs närmare i en rad preciseringar. En politisk uppföljning av de transportpolitiska målen har sedermera skett av regeringen vad avser den framtida infrastrukturen (prop. 2016/17:21) Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling.

De transportpolitiska målen måste också ses i förhållande till samhällsutvecklingen i stort. Folkhälsomålen och miljökvalitetsmålen står i ett direkt och ömsesidigt beroendeförhållande till transportpolitiken och dess utgör tillsammans en helhet.

Läs mer om de transportpolitiska målen i ”Mål för framtidens resor och transporter, prop 2008/09:93” under rubriken ”På andra webbplatser” i ”Relaterad information”.

Plan- och bygglagens allmänna intressen och målkonflikter

Plan- och bygglagen (PBL) utgör det centrala lagverket för planläggning av mark- och vattenanvändning i Sverige. Dess regler utgår från ett flertal s.k. allmänna intressen som ska avvägas mot enskilda intressen i en given plansituation eller för att avgöra ett bygglovsärende. De allmänna intressena ska ses som en utgångspunkt och en gemensam kursriktning för all planläggning enligt PBL och påverkar därmed såväl direkt som indirekt övrig fysisk planering (och underlag för sådan). Kommunerna har fått en dominerande roll i den fysiska planeringen genom den kommunala självstyrelsen och det s.k. planmonopolet.

I en lokaliseringsprövning och avvägning mellan olika allmänna intressen -  och mellan allmänna intressen och enskilda intressen - ska alltid företräde ges åt en sådan mark- och vattenanvändning som medför god hushållning. Plan- och bygglagen hänvisar här till miljöbalkens bestämmelser. Dessa innebär att kulturmiljön samt den fysiska miljön i övrigt så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder och ingrepp som kan skada miljön eller som inte är lämpliga på platsen med hänsyn till byggd miljö och landskapsbild. Bestämmelsen har inte minst fokus på översiktsplanläggningen där kommunen ska redovisa sin bedömning hur hänsynstaganden till de allmänna intressena har tillgodosetts. Den redovisningen omfattar särskilt eventuella riksintressen.

All planläggning enligt PBL ska utgå från de allmänna intressena. Godstransporter är inte specifikt omnämnda bland dessa allmänna intressen men byggnadsverk och infrastruktur som ska tillgodose transportbehov måste infogas i en ”god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer” (1 kap. 1 § PBL). Av detta portalstadgande följer ett antal allmänna intressen av relevans för godstransporter:

• Natur- och kulturvärden
• Miljö- och klimataspekter
• Mellankommunala och regionala förhållanden
• En ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av kommunikationsleder
• En från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper
• En långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden
• God ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens, och
• Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet

Det finns även allmänna intressen som beakta vikten av tillgängligheten för godstransporter. Exempel på sådana allmänna intressen är 2 kap. 5 § Trafik inkluderar i denna paragraf både person- och godstrafik. Planläggning av bebyggelse och infrastruktur för godstransporter påverkas också av hänsyn till:

• Människors hälsa och säkerhet
• Jord-, berg- och vattenförhållanden
• Möjligheter att ordna trafik, kommunalteknisk försörjning och samhällsservice
• Möjligheter att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörning
• Risken för olyckor, översvämning och erosion

Vid planering, utformning och placering av byggnadsverk såsom kommunikationsleder eller trafikanläggningar för godstransporter, påtalar plan- och bygglagen vidare hänsyn till:

• Stads- och landskapsbild och intresset av en god helhetsverkan
• Skydd mot brand och trafikolyckor
• Trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö
• Behov av framtida förändringar

Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse ska hänsyn tas till behov av gator och vägar.

Hänsyn till en hållbar utveckling omfattar förutom den ekologiska och sociala hållbarheten, däribland samhällsservice, också en ekonomisk dimension

• En god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens (2 kap. 3 § PBL)
• Möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service (2 kap. 7 § PBL)

Det framgår tydligt att dessa exempel på allmänna intressen bildar en komplex mosaik av både möjligheter och restriktioner. Samtliga allmänna intressen kan aktualiseras och måste i sådana fall bedömas, utan annan inbördes hierarki än överordnad hänsyn till människors hälsa och säkerhet och de ingripandegrunder som länsstyrelserna har rätt att använda sig av för att pröva och upphäva en detaljplan. (11 kap. 10-11 §§ PBL)

Planläggningen följer en ordning där olika planinstrument ansluter till varandra från en överordnad – regional och kommuntäckande - nivå till detaljreglering av mindre områden. Intresseavvägningen avgör balanspunkten mellan olika intressen, men också hur målkonflikter ska lösas. Intresse- och målkonflikter kan avse relationen mellan överordnad planläggning och kompletterande detaljreglering, allmänna och enskilda aktörer, men också mellan olika allmänna aktörer och mellan olika allmänna intressen.

Fysisk planering av godstransporter kan inrymma alla dessa intresse- och målkonflikter mellan allmänna och enskilda intressen och såväl enskilda som offentliga aktörer. Detta gäller inte minst då ansvaret för planläggning, och finansiering, av infrastruktur för vägar och gator, järnvägar, hamnar och flygplatser är fördelat mellan statliga och kommunala myndigheter.

I miljöbalkens tredje kapitel finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Dessa bestämmelser utgör allmänna intressen och gäller vid prövning och planläggning enligt 2 kap. 2 § PBL. I 3 kap. 8 § miljöbalken finns bestämmelser om områden som är särskilt lämpliga eller av riksintresse för anläggningar för kommunikationer. Områden som är särskilt lämpliga ska så långt möjligt skyddas och områden av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller nyttjandet av sådana anläggningar för kommunikationer.

Riksintresseområden kan vara av betydelse för godstransporter. Det kan handla om områden som omfattar anläggningar såsom hamnar, terminaler, vägar, järnvägar och flygplatser. Trafikverket tillhandahåller uppgifter om områden de anser är av riksintresse för anläggningar för kommunikationer.

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt. Som framgår av detta stycke finns ett samband mellan godstransporter och allmänna intressen vilket kommunen kan behöva framhäva i sin redovisning enligt 3 kap. 4 § PBL.

Fysisk planering av godstransporter enligt annan lagstiftning

Kommunala planinstrument kompletteras delvis av andra former av planläggning än den som följer av PBL. Detta gäller exempelvis vägrätt och järnvägsrätt. Transportkedjan mellan produktion och konsumtion, trafikflöden samt lastning, omlastning, distribution och lossning måste ofta överbrygga och samordna ett flertal planinstrument, lagar och bestämmelser. En del av logistikplaneringen styrs också av internationella beslut och ramar, till exempel europeiska transportdirektiv. Trans-European Transport Networks (TEN-T), erhåller också en väsentlig europeisk medfinansiering för att optimera transportflöden över nationella gränser.

För att tillgodose behovet av infrastruktur för gods- och persontransporter kompletteras de planinstrument som anvisas i plan- och bygglagen med vägplan och järnvägsplan.

Väg- eller järnvägsprojekt planeras enligt en särskild planläggningsprocess utifrån speciallagstiftning. I första hand tillämpas väglagen (1971:948) och vägförordning (2012:707) samt lag om byggande av järnväg (1995:1649). En komplementär – och parallell - tillämpning av vissa bestämmelser i PBL kan också aktualiseras i gränssnittet mellan aktörer och ansvarsområden inom kommunikationer, infrastruktur och urban miljö.

Staten är väghållare för allmänna vägar, men kan överlåta ansvaret till en kommun. Det praktiska väghållaransvaret utövas vanligtvis av Trafikverket. Vägplaner och järnvägsplaner fastställs av Trafikverket.

Vägplan och järnvägsplan utgår från den vägrätt och motsvarande rätt att anlägga ny järnväg eller bygga om befintliga spår som följer av lagstiftningen. Denna nyttjanderätt tryggar markåtkomst för planerade projekt.

Den samlade lagstiftningen och förekomsten av olika intressenter inom fysisk planering förutsätter både samråd och samspel mellan planeringsmyndigheter. Infrastruktur för godshantering kan också påkalla samplanering mellan statliga och kommunala myndigheter av både bebyggelse och transporter. Fysisk planering interagerar också med strategisk och ekonomisk samhällsplanering. Planläggning av mark- och vattenanvändning, liksom prövning av bygglov enligt plan- och bygglagen, bör samordnas med prövning enligt annan lag när det är lämpligt, vilket ofta är fallet när det är arbetsbesparande (2 kap. 11 § PBL).  

Större infrastrukturprojekt för godstransporter kan ge anledning till kommunal detaljplaneläggning och anslutande bygglovsprövning jämsides med den statliga vägrätten. För att långsiktigt säkra markåtkomst för trafik- och väganläggningar kan också detaljplaner samverka med aviserade anspråk på vägrätt. Detta sker framförallt genom planläggning av markreservat för sådana ändamål (4 kap. 6 § PBL).

Det kan noteras att hamnar och hamnanläggningar och behovet av framtida markåtkomst för godstrafikflöden på sådana platser normalt sett medför behov av kommunal detaljplaneläggning. Motsvarande förhållande gäller anläggandet av flygplatser oavsett huvudmannaskap och tillhörande infrastruktur för godshantering.

Parkering, lastplats och utformning av tomter

Plan- och bygglagen reglerar utformning och tillsyn av tomtmark. För att uppnå ett funktionellt men också miljömässigt transportflöde är flera av dessa bestämmelser beaktansvärda. Krav finns exempelvis på ”lämpligt belägen utfart” från tomten samt att denna möjliggör ”nödvändiga transporter” av både gods och personer. Framkomlighet för utryckningsfordon ingår i kraven. Vidare ska det i skälig utsträckning finnas utrymme för parkering samt lastning och lossning av fordon på tomt eller i närheten av denna (8 kap. 9 § PBL). Kraven omfattar såväl tomt som ska bebyggas (8 kap. 9 § PBL) som i skälig utsträckning tomt som är bebyggd (8 kap. 10 §).  Parkeringsbehov och utrymmen för lastning och lossning får regleras i detaljplan (4 kap. 13 § PBL). Bestämmelsen avser både placering och utformning av parkeringsplatser och förbud mot att viss mark eller vissa byggnader får användas för parkeringsändamål.

Uttrycket ”på tomten” och ”i närheten av” tomt implicerar att parkeringsbehovet ska tillgodoses i geografisk anslutning till fastigheten. För varuleveranser och annan distribution till affärslokaler och andra inrättningar kan parkeringsbehovet av praktiska skäl behöva tillgodoses i omedelbar närhet av mottagaren. Lastning och lossning kan i dessa fall också förutsätta tillgång till lastkajer, ramper och andra anordningar.

Godstransporter som sker i anslutning till bostadsområden kan medföra behov av tekniska skyddsåtgärder för att motverka eller begränsa ett antal angivna störningar från omgivningen. Det kan exempelvis handla om omgivningsbuller. PBL specificerar också markföroreningar, olyckor och erosion (4 kap. 12 § PBL).

Detaljplanen kan om särskilda skäl föreligger också reglera högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter (4 kap. 12 § PBL).  Sådana störningar kan mycket väl förorsakas av godstransporter.

Markåtkomst, barriärer, inlåsningsaspekter, trender och förtätning

Moderna trafiksystem har blivit alltmer utrymmeskrävande. I synnerhet har privatbilismen kommit att prägla våra samhällsstrukturer. Det gäller också det ökande behovet av godstransporter på såväl väg, järnväg som sjöfart. Godstransporterna förutsätter såväl statlig som kommunal infrastruktur.

Under senare år har trenden varit att i görligaste mån lokalisera de större kommunikationslederna förbi centrumbebyggelse och större städer. Detta minskar riskerna med trängsel, luftföroreningar och bullerexponering och kan dessutom bidra till en förbättrad transportekonomi och ökad trafiksäkerhet. Tunnlar har varit ett annat sätt att minska behovet av gaturummet eller ny markåtkomst för transportändamål. Genom överdäckning av vägar och bangårdar kan betydande markytor frigöras för bland annat bostadsförsörjningen. Den fysiska planeringen spelar därför en avgörande roll i denna pågående transformation av den urbana miljön, samtidigt som ett helt nytt fokus lagts på kollektiva persontransporter vilket påverkar parkeringstal både i torg- och centrummiljöer liksom i bostadskvarter.

Förtätningen av dessa miljöer eller deras omland föranleder ibland en genomgripande omdaning för att öppna upp stadsbilden, öka tillgängligheten och begränsa de barriärer som inte minst godshanteringen har byggt upp. Ett sätt att avlasta vägnätet är att även nyttja vattnet för mer lokal service- och varudistribution samt även till bygglogistik. För detta krävs tillgång till kajer i stadsnära miljöer.

Godshantering ses ibland som en transportrörelse från produktion till konsumtion av varor. Transportrörelsen förutsätter såväl större kommunikationsleder som ett mer finmaskigt nätverk av vägar och gator. Godshantering och distribution är samtidigt mer komplext än enbart de transportrörelser som genereras oavsett transportslag.

Lastning och lossning liksom omlastningscentraler, eventuella bränsledepåer och uppställningsplatser, kräver utrymme och tillgänglighet. Den här typen av verksamheter kräver ofta detaljplan. För lastning och lossning av fordon i tätbebyggt område anvisar plan- och bygglagen att det sker på kvartersmark eller i närheten av den aktuella tomten (8 kap. 9 §). Detsamma gäller för parkering. När lastning och lossning sker på allmän plats – gator och torg – kan det medföra regelmässiga och tillfälliga konflikter, vilket behöver beaktas.

Lastning och lossning av vissa varor och ämnen på allmän plats förutsätter tillstånd som måste inhämtas på förhand av avsändare eller mottagare, speditör eller fraktförare.

Godshanteringen går här hand i hand med teknikutveckling och hänsyn till den goda livsmiljön.

Läs mer om omlastningskajer i Trafikverkets rapport ”Analys av torrhamnar och omlastningskajer för sjöfart på inre vattenvägar” i ”Relaterad information”.