Påtaglig skada

Riksintressen för kulturmiljövården har pekats ut för att de har kulturhistoriska värden som långsiktigt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dessa värden. 

Begreppet påtaglig skada

Begreppet påtaglig skada är centralt för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Bedömningen av vad som utgör en påtaglig skada är alltid platsspecifik och knuten till åtgärdens art och omfattning. Generellt gäller att ett ingrepp som innebär att ett område förlorar de värden som motiverat dess utpekande ska bedömas som påtagligt skadligt. (Allmänt råd Naturvårdsverkets författningssamling (NFS) 2005:17) Statusen som riksintresse innebär att det riksintressanta kulturhistoriska sammanhang som återspeglas i miljön ska vara läsbart även efter en förändring. Reglerna prövas vid rättsverkande beslut om förändringar och kan inte tillämpas vid pågående markanvändning.

Ofta kan åtgärder genomföras inom ett riksintresseområde. Åtgärder som samspelar med områdets kulturhistoriska innehåll kan stärka och berika kulturmiljön om det kulturhistoriska innehållet utnyttjas som en resurs för att höja kvaliteten. Detta förutsätter att de kulturhistoriska värdena är tydligt uttryckta och att arbetet från början bedrivs utifrån ett tvärsektoriellt arbetssätt med dialog i tidiga skeden. Genom att utgå från miljöns förutsättningar och möjligheter istället för att fokusera på undvikande av skada kan kulturmiljön och åtgärden ömsesidigt stärka och berika varandra.

Bedömning av påtaglig skada

Förståelsen av den riksintressanta kulturmiljön får inte påtagligt skadas vid en förändrad mark- eller vattenanvändning. Skadebedömningen ska utgå från riksintressebeskrivningen samt vara platsspecifik och knuten till förändringens eller åtgärdens art och omfattning. I analysen av om åtgärden innebär en påtaglig skada eller inte ska bedömningar av andra intressen inte vägas in. Ett riksintresse kan inte vägas mot ett lokalt intresse – uppstår påtaglig skada får förändringen/åtgärden inte genomföras.

Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd till 3 kap. 6 § 2 stycket kan påtaglig skada uppstå om:

• en åtgärd med irreversibel (oåterkallelig) negativ inverkan på något eller några av de värden som utgör grunden för riksintresset
• den negativa inverkan blir så stor att området i något avseende förlorar sitt värde som riksintresse.

En åtgärd kan även anses utgöra påtaglig skada på kulturmiljön om den innebär en tillfälligt mycket stor inverkan. I bedömningen av en åtgärd ingår därmed även frågor om hur mycket, på vilket sätt och för hur lång tid åtgärden kan inverka negativt på de värden som utgör grunden för riksintresset. Det innebär att en skada som inte är oåterkallelig men som, för en kortare eller längre tid, försämrar läsbarheten eller upplevelsen av det kulturhistoriska sammanhang som motiverat utpekandet kan bedömas som påtaglig.

Olika riksintressen, men även delar inom ett område av riksintresse, kan vara olika känsliga för likartade åtgärder. Bedömningen av hur en åtgärd påverkar bör bygga på en analys av den aktuella miljöns speciella förutsättningar. En genomgripande åtgärd utanför områdesavgränsningen kan mycket väl ge upphov till påtaglig skada, medan många åtgärder innanför gränsen inte behöver göra det.

Avgörande för bedömningen av om en förändring kan innebära påtaglig skada eller inte är i hur hög grad platsen fortsatt har förutsättningar att återspegla det riksintressanta kulturhistoriska sammanhang som präglar området. För att bedöma detta bör arten, omfattningen och konsekvenserna av förändringen kartläggas och påverkan på de värden som utgör motiv till utpekandet bedömas. Följande frågor kan vara till hjälp:

• Påverkas karaktärsdrag eller rumsliga sammanhang som speglar väsentliga aspekter av samhällets historia och som utgör förutsättningar för att de värden som är av riksintresse ska bestå och kunna avläsas? Det kan till exempel vara att strukturer och funktionella samband blir otydliga eller att skalor och karaktärsdrag förändras.
• Kan åtgärden innebära att tillgängligheten till miljön minskar, att området fragmenteras, barriärer skapas eller att möjligheterna att besöka miljön på annat sätt försvåras?
• Finns det risk för att åtgärden på sikt minskar möjligheterna att bruka och förvalta miljön, eller leder till en sådan ändrad användning av miljön att läsbarheten av det riksintressanta kulturhistoriska sammanhanget påverkas negativt?
• Innebär åtgärden att möjligheterna att förstå och uppleva eller bruka den riksintressanta miljön kraftigt försämras under en begränsad tid eller påverkar åtgärden den riksintressanta miljön negativt på ett varaktigt, irreversibelt vis?
• Finns det risk för att den föreslagna åtgärden senare kan komma följas av andra åtgärder eller anläggningar vilka i sig kan medföra negativa konsekvenser? (Kumulativ skada.)

För att besvara dessa frågor kan riksintressebeskrivningen behöva utvecklas och preciseras. De uttryck som gör den riksintressanta berättelsen läsbar i landskapet, deras egenskaper och karaktärsdrag kan behöva förtydligas för att en åtgärds påverkan ska kunna bedömas. Det kan handla om funktioner och samband i miljön, bebyggelsens skala och orientering, landskapets former och rumsliga karaktärsdrag såsom öppenhet, skala, volymer, vyer, siktlinjer och rörelsestråk. Avgörande för bedömningen av en åtgärd är i hur hög grad platsen fortsatt kommer att karaktäriseras av eller kunna återspegla det riksintressanta sammanhang som ligger till grund för utpekandet.

Att förhindra påtaglig skada

Åtgärder eller förändringar som berör ett riksintresse ska planeras så att de inte medför påtaglig skada på riksintresset. Endast om åtgärden utgörs av ett annat, oförenligt, riksintresse, kan påtaglig skada vara laglig. I sådana fall ska det riksintresse som bedöms som långsiktigt bäst främjar en god hushållning prioriteras. Utgångspunkten är dock att om möjligt tillgodose de bägge motstående riksintressena. I många fall kan justeringar av projektet vad gäller utformning, skala eller läge leda till att påtaglig skada undviks.

I första hand är det länsstyrelsen som ansvarar för att bevaka de statliga intressena inom länet. Länsstyrelsen har i uppdrag att tillhandahålla kunskap om kulturmiljöer av riksintresse och av allmänt intresse samt ge råd och synpunkter vid samråd om planer och program. Länsstyrelsen kan inom ramen för sin tillsyn upphäva en detaljplan som innebär påtaglig skada och ska senast vid granskningen lämna besked om invändningar som kan leda till ett ingripande. Om länsstyrelsen bedömer att en åtgärd kan medföra påtaglig skada bör länsstyrelsen så tidigt som möjligt ange hur åtgärden riskerar att inte tillgodose riksintresset. Därigenom skapas förutsättningar för att åtgärden ska kunna justeras under planeringsprocessen och påtaglig skada undvikas.

Länsstyrelsen kan i anslutning till arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) verka för att riksintressen tillgodoses genom att alternativ och andra jämförbara sätt att uppnå syftet med den aktuella åtgärden utreds. I många fall kan påtaglig skada undvikas genom att alternativ eller olika skadeförebyggande åtgärder studeras under processens gång. Skadeförebyggande åtgärder syftar inte till att kompensera en påtaglig skada, utan till att förebygga och/eller minska skadan på ett sådant sätt att påtaglig skada inte uppstår.

Ofta innebär planprocessen att lösningar växer fram som innebär att skada undviks och som kan bidra till att platsens kulturhistoria tas tillvara och att den kulturhistoriska mångfalden bevaras, återskapas eller förstärks. I den processen kan länsstyrelsen ha rollen av kunskapsförmedlare och rådgivare förutom den givna rollen att förtydliga gränsen för tillåtlighet. Generellt gäller att det är möjligheten att finna gemensamma målbilder, med positiva effekter för både projektet och den riksintressanta kulturmiljön, som avgör hur väl målet om ett hållbart samhälle med en mångfald kulturmiljöer kan uppnås.

Exempel på hantering av påtaglig skada

Här följer exempel på hantering av påtaglig skada i regeringsbeslut och domslut. 

Östra Karup, riksintresset Dömestorp, regeringsbeslut 2012-06-07

I detta fall bedömde regeringen att ett föreslaget verksamhetsområde för industri intill gränsen för ett riksintresseområde för kulturmiljövården medförde påtaglig skada. Skälen för regeringens bedömning var att verksamhetsområdet skulle förta gårdarnas dominans över landskapet och att det saknade relation till godsen och den traditionella markanvändningen vilket innebar påtaglig skada.

Östersund, Pantbanken 2,3 och 4, Östersunds stad [Z 27] Regeringen 2019-10-31

Ärendet rörde en detaljplan som syftade till att ge ökade ytor för handel och bostäder med nya, utökade byggrätter vilket skulle medföra rivningar och att bebyggelsen förändrades. Kommunen anförde att byggnaderna som planen medgav rivning för var förändrade och därför saknade kulturhistoriskt värde. Regeringen anförde dock att planen skulle innebära påtaglig skada på riksintresset genom att värdefull bebyggelse skulle förlora sitt kulturhistoriska sammanhang. Vidare skulle kumulativa effekter vid liknande åtgärder inom hela riksintresset kunna uppstå.

Laholms kommun, Hästen 2, 3, 4 och 7, Riksintresset Laholms innerstad och Lagaholm (KN41) , Regeringen 2019-10-03

Ett ärende från Laholms stad gällande en detaljplan som medgav en förtätning i centrala Laholm med storskalig bebyggelse för bostäder, handel och parkering i ett område vars småstadsmiljö är motiv för riksintresseanspråket. Regeringen anförde i sitt beslut att en genomförd plan skulle avvika betydligt från den omgivande bebyggelsen och att ett restriktivt förhållningssätt till högre byggnader är lämpligt i området som karaktäriseras av småskalighet.  Regeringen menade därför att en genomförd plan skulle innebära påtaglig skada på riksintresset.

Västerås kommun, Badelunda-Tibble 3:15, riksintresset Badelunda (U 25) Regeringen 2019-10-03

Detta fall gällde en detaljplan som möjliggjorde uppförande av en ridanläggning och en skola inom riksintresseområdet. Regeringen bedömde att påtaglig skada på riksintresset inte uppstod utan att planen kunde genomföras. De menade att trots den storskaliga bebyggelsen skulle de rumsliga sammanhang som är viktiga för förståelsen av riksintressets uttryck i form av fornlämningar i ett öppet jordbrukslandskap finnas kvar.

Växjö kommun, Lejonet 5, riksintresset Växjö stad (G 27) Regeringen 2022-03-10

Ärendet rörde en detaljplan som skulle tillåta en högre tillbyggnad till en byggnad intill Stortorget och nära domkyrkan i Växjö. Riksintressets uttryck utgörs bland annat av kyrkomiljön med den medeltida domkyrkan, 1600-talssstadens gatunät och tomtstruktur samt torg och öppna platser. Regeringen bedömde att riksintressets uttryck skulle påverkas negativt av den tillkommande byggnadskroppen men skadan ansågs inte vara påtaglig då uttrycken fortfarande skulle vara avläsbara. Frågan gällde också om kumulativ skada skulle uppstå genom ett förverkligat detaljplaneförslag men eftersom det inte kunde göras tydligt vilka andra projekt som är aktuella eller hur de skulle påverka riksintressets värden kunde inte den kumulativa skadan bedömas.

Eskilstuna kommun, Nötknäpparen 22 m.fl. riksintresset Eskilstuna [D5]

Regeringen delar Boverkets och Riksantikvarieämbetets uppfattning att detaljplanen skulle medföra påtaglig skada på riksintressets värden kopplade till Eskilstuna som industristad. En genomförd detaljplan skulle ha medfört ytterligare en hög byggnad i området som tillsammans med redan uppförd bebyggelse skulle leda till att industrimiljöns betydelse och dess funktion skulle bli svårare att avläsa och kumulativ påtaglig skada skulle uppstå.  

Luleå kommun, Stopparen 15, Riksintresset

Inte ställning till RI-frågan.

Läs mer om påtaglig skada i Boverkets vägledning Tema riksintressen. Även Riksantikvarieämbetets handbok Kulturmiljövårdens riksintressen enligt 3 kap. 6 § miljöbalken tar upp bedömning av påtaglig skada. Länkar till dessa finner du under relaterad information.

Riksantikvarieämbetet ansvarar för innehållet på sidan.