Plan- och bygglagstiftningens utveckling

Bebyggelse – och markanvändningsplanering har en mycket gammal tradition i Sverige. Redan under medeltiden fanns regler för hur marken skulle användas och husen byggas. Utvecklingen under 1900-talet med en stark urbanisering, allt effektivare metoder att exploatera naturtillgångarna, industrialiseringen och stor välståndsökning ledde till ett behov av att få tätorterna ordnade och att hushålla med mark och vatten. Detta har successivt kommit till uttryck i lagstiftningen.

Den första planlagstiftningen

Den första egentliga planlagstiftningen i Sverige kom med 1874 års byggnadsstadga. Den hade som ett av sina huvudsyften att motverka riskerna för brand och underlätta bekämpandet av bränder. Medlen var i första hand större öppenhet, bredare gator, en systematisk uppdelning av trädplanterade esplanader samt genombrytning av större kvarter med byggnadsfria stråk så kallade brandgator. Byggnadsstadgan angav ganska utförliga krav men pekade också på trafikens behov av utrymme och bekvämlighet, sundhetens fordran på ljus och frisk luft samt skönhetssinnets anspråk på fritt utrymme, omväxling och prydlighet.

Stadsplanelag

Genom 1907 års stadsplanelag – lagen om stadsplan och utveckling fick planerna det rättsliga stöd som saknats. Byggnadsstadgan fortsatte att gälla, men kommunerna fick både rätt och skyldighet att lösa in mark som skulle användas till gatumark och mark för allmänna platser. Stadsplanerna skulle fastställas av kungen eller regeringen, men kungen fick inte avvika från planen utan kommunens medgivande. Detta var upprinnelsen till det som nu kallas det kommunala planmonopolet. För att mer detaljerat kunna styra hur byggnadskvarter, gator och allmän platsmark skulle användas reformerades stadsplanelagen 1931. Det blev då möjligt att med mer detaljerade bestämmelser styra hur byggnader skulle se ut. Regeringen fick dessutom möjlighet att under vissa villkor fastställa en stadsplan mot stadens vilja.

1947 års byggnadslag

Ett stort steg mot ännu större kommunalt inflytande togs när formerna för en social bostadspolitik lades fast i riksdagen under 1940-talet. 1947 års byggnadslag innebar väsentliga förändringar i förhållandet mellan samhällets och den enskildes markägares befogenheter. Det innebar att kommunerna kunde bestämma var och när planer skulle upprättas och vad de skulle innehålla. Avsikten var att se till att kommunerna kunde styra nya bostäder till de mest lämpade platserna. Härigenom stärktes det kommunala planmonopolet. Det var dock fortfarande regeringen som skulle fastställa de kommunala planerna. Viktiga nyheter i 1947 års byggnadslag var också de översiktliga så kallade planinstituten, det vill säga generalplaner för städer och tätorter samt regionplaner för områden som omfattade flera kommuner. Begreppet tätbebyggelse infördes och sådan bebyggelse fick i princip bara komma till stånd där det allmänna ansåg det lämpligt och då bara efter en på förhand antagen och fastställd stadsplan eller byggnadsplan. Bebyggelse i tätare form fick således inte byggas utan att det fanns en plan.

En ny byggnadsstadga

1960 tillkom en ny byggnadsstadga. Bakgrunden var bland annat det så kallade byggkrånglet som var en följd av lokala särbestämmelser i byggandet. Den tidigare möjligheten att utfärda lokala byggnadsordningar togs bort. Krav infördes på en byggnadsnämnd i varje kommun. Ansvaret att upprätta byggnadsplaner flyttades över från markägare/byggherre till kommunerna. På så sätt infördes i praktiken ett mer fullständigt kommunalt planmonopol.

I en revidering av byggnadsstadgan under 1960-talet avskaffades också slutgiltigt de lokala byggnadsordningar som dittills styrt byggnaders kvalitet och utformning och ersattes med statliga regler. Därmed fick man enhetliga byggnadsbestämmelser för hela landet.

Äldre plan- och bygglagen

En uppdelad och splittrad lagstiftning, planernas oklara status och ett ökat behov av förbättrad långsiktig hushållning med mark och vatten ledde till att regeringen under mitten av 1980-talet omarbetade bygglagstiftningen. Plan- och bygglagen trädde i kraft den 1 juli 1987 och ersatte då byggnadslagen, byggnadsstadgan och lagen om påföljder och ingripanden mot olovligt byggande från 1976. Samtidigt så infördes en helt ny lag med regler för hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, Naturresurslagen.

Till skillnad ifrån tidigare byggnadslagstiftning inriktar sig plan- och bygglagen på planeringsprocessen där byggande och förändring av mark- och vattenanvändningens många intressen ska samordnas och konflikter lösas i ett tidigt skede. Lagstiftningen innehåller flera avvägningsmöjligheter, men grundsynen är oftast att det är ett sektoriellt intresse som i första hand ska tillgodoses. I och med den nya lagen skedde en decentralisering som innebar att ansvarsfördelningen förtydligades mellan stat, kommun och övriga parter. Lagen medger en vidgad sakägarkrets och ett förbättrat medborgarinflytande som ska leda till mer underbyggda beslutsunderlag och till exempel ge de som är berörda av innehållet i en detaljplan rätt att invända emot innehållet i planen vid två olika tillfällen i processen. Den som har haft synpunkter vid något av dessa tillfällen har rätt att överklaga detaljplanen.

De tidigare planinstrumenten generalplan, stadsplan och byggnadsplan ersattes av översiktsplan och detaljplan. Planbestämmelserna anpassas efter den aktuella planens behov, genom möjlighet till varierad lovplikt och införande av skydds- och varsamhetsbestämmelser. Detaljplanen fick en genomförandetid, som ger fastighetsägaren en rätt till den användning som anges i planen. En detaljplan vinner laga kraft tre veckor efter antagande om den inte överklagas.

Staten behöll enbart sitt direkta inflytande över riksintressen, frågor som berör flera kommuner och frågor som rör människors hälsa och säkerhet. Kommunerna blev skyldiga att upprätta översiktsplaner för hela kommunen där de ska redovisa sin planerade användning av mark och vatten samt även hur det ska tillgodose aktuella riksintressen.

I en lagändring som trädde i kraft 1995 bröts regleringen av byggnadernas tekniska utförande loss ur plan- och bygglagen och infördes i en ny lag, lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Ett helt nytt system för lov, tillsyn och kontroll infördes och ett större ansvar lades på byggherren.

En ny plan- och bygglag

Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag i kraft som ett resultat av ett stort antal utredningar. Den nya lagen ersätter i sin helhet den äldre plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Avsikten är att förenkla plan- och byggprocessen samtidigt som kontrollen av byggandet åter skärps. Nya bestämmelser som innebär att man ska ta hänsyn till både miljö- och klimataspekter när man planerar och bygger har införts. Hänsyn ska också tas till förutsättningarna för elektroniska kommunikationer. Översiktsplanens strategiska funktion har stärkts liksom kravet på aktualitetsprövning varje mandatperiod. En möjlighet att begära planbesked av kommunen har införts och möjligheterna till enkelt planförfarande har utvidgats medan kravet på att en detaljplan måste föregås av program har slopats.

Det generella kravet på bygganmälan före byggstart har tagits bort. Istället krävs startbesked innan en bygg-, rivnings- eller markåtgärd påbörjas och ett slutbesked innan ett byggnadsverk tas i bruk. Nytt är också att kommunen vid handläggningen av bygglovet ska pröva om en byggnad är tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Som en följd av EU:s tjänstedirektiv måste kontrollansvariga och sakkunniga vara certifierade. En byggsanktionsavgift ersätter de tidigare möjligheterna att ta ut sanktionsavgifter. För att undvika dubbla förfaranden införs bestämmelser om samordning av handläggning av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och andra lagar t.ex. lag om byggande av järnväg, den så kallade järnvägslagen.