Startsida / PBL kunskapsbanken – en handbok / Planering / Översiktsplanering / Process för ÖP och MB / Upprätta och ändra / Samråda / Länsstyrelsernas roll
Samråda

Länsstyrelsernas roll i samrådsskedet

Granskad: 30 augusti 2023
Process för ÖP och MB illustrerad som en oändlighetssymbol. Markerad process: Samråda.

Länsstyrelsen har flera uppdrag i samrådsskedet av kommunernas översiktsplanering. De ska bland annat ge stöd och råd till kommunerna om allmänna intressen och tillämpningen av PBL, tillhandahålla planeringsunderlag, samordna statens intressen och verka för att vissa specifika frågor beaktas i översiktsplaneringen samt medverka vid avgränsningssamråd om miljökonsekvensbeskrivningen.

Samordna statens intressen

Länsstyrelsen ska under samrådet särskilt ta tillvara och samordna statens intressen och hålla berörda statliga myndigheter underrättade om översiktsplanearbetet. De statliga myndigheter som har synpunkter på planförslaget ska framföra dessa till länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen har en nyckelroll i statens dialog med kommunen om fysisk planering. Länsstyrelsen är alltså en central aktör för att ta till vara statens intressen, men också för att se till att dessa intressen inte i onödan hindrar den kommunala planeringen.

Länsstyrelsen har också ansvaret att förmedla samrådshandlingar till berörda statliga myndigheter, hämta in deras synpunkter och samordna dessa i ett statligt yttrande.

Översiktsplanen är den arena där staten och kommunen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska användas. För att en sådan överenskommelse ska få reell betydelse måste översiktsplanens innehåll vara tillräckligt tydligt, så att planen ger goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning. Det ställer även krav på tydliga besked från staten. Först när staten och kommunen når en samsyn om de stora dragen i mark- och vattenanvändningen, kan översiktsplanen ange en hållbar inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. För att översiktsplanen ska kunna bidra till att ge goda förutsättningar för efterföljande planering och prövning är det således angeläget att länsstyrelsen – och övriga statliga myndigheter – lämnar tydliga besked om hur staten ställer sig till kommunens planering.

Leverera underlag och ge råd

Länsstyrelsen ska ge kommunen underlag och råd i fråga om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelsen ska också sammanställa och tillhandahålla underlag om nationella och regionala mål och intressen.

Medverka vid avgränsningssamråd om miljökonsekvensbeskrivning

Ett förslag till miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram så tidigt som möjligt i samrådsprocessen. Kommunen har avgränsningssamråd tillsammans med länsstyrelsen för att fånga upp de viktigaste frågorna för att miljökonsekvensbeskrivningen inte ska bli för omfattande. I samrådet diskuteras omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen där länsstyrelsen med sin breda kunskap om olika frågor kan hjälpa kommunerna att fokusera på det som kan antas få betydande miljöpåverkan.

Verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer följs

I länsstyrelsens uppgift ligger också att verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs. Det är under översiktsplaneprocessen kommunen och länsstyrelsen diskuterar sektorsmyndigheternas anspråk på områden av riksintresse. Det kräver bland annat en utvecklad dialog med kommunerna om hur riksintressen ska avgränsas och konkretiseras. Det förutsätter också att både länsstyrelsen och berörda sektorsmyndigheter tar ansvar för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen.

Vad är ett riksintresse?

Stödja kommunen i fråga om landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Under samrådet ska länsstyrelsen bistå kommunen med befintliga planeringsunderlag och föra en diskussion med kommunen om kriterierna för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. På detta sätt ska länsstyrelsen verka för att kommunens redovisning i översiktsplanen är förenlig med kriterierna i miljöbalkens sjunde kapitel om områdesskydd.

Verka för mellankommunal samordning

Länsstyrelsen ska verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen har en regional överblick och helhetssyn på strategiska frågor och har därför särskild kunskap om sådana frågor. Länsstyrelsens ansvar handlar dels om att bevaka rent statliga intressen på mellankommunal nivå, dels om en granskande funktion i frågor som berör två eller flera kommuner. (jfr prop. 2009/10:170 sid. 179)

En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)

Kommunala beslut som rör bebyggelseutvecklingen får ibland effekter för hela regionen, eller åtminstone för delar av den. Kommunerna är i dessa fall starkt beroende av varandra, och det är angeläget att de satsningar som görs blir samstämda. Under planprocessen ska länsstyrelsen därför göra kommunerna uppmärksamma på om planläggningen kan påverka utvecklingen i någon annan kommun. Länsstyrelsens uppgift är vidare att bevaka att planer från olika kommuner inte blir oförenliga och att planer inte får oacceptabla effekter för någon grannkommun. Det kan röra frågor som påverkan på vattenområden som delas av flera kommuner, utbyggnad av en ny väg, utbyggnad och lokalisering av ett nytt större köpcentrum eller en vindkraftspark.

Länsstyrelsen ska också bevaka att de kommunala planerna är förenliga med en eventuell regionplan. Regionplanen kan visa vilka mark- och vattenanvändningsfrågor som är lämpliga att samordna mellan olika kommuner. I de regioner där inte regionplan finns är det lämpligt att länsstyrelsen är särskilt uppmärksam på vilka frågor som bör samordnas (jfr prop. 1985/86:1 sid. 338 f.).

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Tydliga besked vid samrådet

Under samrådet ska länsstyrelsen lämna synpunkter på kommunens förslag till översiktsplan. När länsstyrelsen ger sina synpunkter bör det tydligt framgå vilka synpunkter som är att betrakta som råd och vilka som innebär påpekanden om att mellankommunala frågor inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Det är viktigt att länsstyrelsen är tydlig med sådana påpekanden eftersom det uppmärksammar kommunen på vad som behöver åtgärdas till granskningsskedet.

10 §
   Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
   1. ta till vara och samordna statens intressen,
   2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
   3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap.
18 e § första stycket miljöbalken,
   4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
   5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .

Tillsynsvägledning mellankommunal samordning

Mellankommunal samverkan för att nå nationella och regionala mål

Många frågor som är avgörande för möjligheten att uppnå regionala mål är av mellankommunal betydelse. En mellankommunal eller regional samverkan krävs även för att vissa av de nationella målen ska kunna uppfyllas, som Agenda 2030, mål för friluftslivet och mål för regional tillväxt. En mellankommunal samordning aktualiseras också för genomförande av andra nationella sektorsmål och överordnade politikområden som till exempel miljökvalitetsmålen, miljökvalitetsnormer och havsplanering. Länsstyrelsen ska då verka för att samordning sker.

Exempel

Agenda 2030

I arbetet med att genomföra Agenda 2030 har länsstyrelsen i uppdrag att långsiktigt arbeta för att målen i Agenda 2030 nås, att samverka med länets aktörer, att sprida information om arbetet med Agenda 2030 inom länet och att bidra till genomförandet av Agenda 2030 i länet. Informationsförsörjning kan vara att länsstyrelsen tar fram relevant planeringsunderlag, där de mellankommunala intressena kopplat till Agenda 2030 belyses. Syftet med planeringsunderlaget

bör vara att underlätta samordningen mellan kommunerna i deras planering samtidigt som det kan bidra till ökad måluppfyllelse och leda i en hållbar riktning.

Miljökvalitetsmål

Översiktsplaneringen är ett viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Många frågor som är avgörande för möjligheten att uppnå målen är av mellankommunal betydelse. Länsstyrelsens roll är att samordna det regionala arbetet med miljömålen. (jfr prop. 2009/10:155 sid. 63)

Initiera tidig dialog för en ökad samordning

Om länsstyrelsen ser att det finns ett behov, eller om kommunen ber om särskilt stöd, kan länsstyrelsen ta initiativ till tidig dialog och bjuda in till gemensamma möten med de berörda kommunerna. Detta kan till exempel vara lämpligt om länsstyrelsen eller kommunen ser att det kan bli svårigheter att samordna ett eller flera mellankommunala intressen. Det kan också vara en bra metod om det finns mellankommunala intressen som berör fler än två kommuner, eller som berör kommuner som inte är grannkommuner. Till en sådan tidig dialog bör även regionen ges tillfälle att delta.

Tillhandahålla och ta fram nytt planeringsunderlag

En viktig del i länsstyrelsens stödjande roll är att tillhandahålla relevant underlag som belyser allmänna, nationella och regionala intressen ur ett mellankommunalt perspektiv. Ifall länsstyrelsen tagit fram underlag för bedömning av olika specifika mellankommunala frågor så som exempelvis vattenförsörjningsplaner, handlingsplan för grön infrastruktur och materialförsörjning utgör de planeringsunderlag som kommunen kan utgå från.

Om det finns behov av att ta fram planeringsunderlag kan det tas fram gemensamt med kommunerna. På så sätt initieras arbetet med mellankommunala frågor i ett tidigt skede. Planeringsunderlag kan med fördel även tas fram tillsammans med regionen.

10 §
   Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
   1. ta till vara och samordna statens intressen,
   2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
   3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap.
18 e § första stycket miljöbalken,
   4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
   5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .

Verka för människors hälsa och säkerhet

Länsstyrelsen ska verka för att bebyggelse och byggnadsverk i förslaget till översiktsplan inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. Förslaget får inte heller innebära ökade risker för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska kontrollera att kommunerna tar hänsyn till miljöstörningar som buller, markföroreningar, radon och luftföroreningar. Länsstyrelsens kontroll av hälsa och säkerhetsfrågor syftar till att planen ska utformas så att det inte, när planen väl har genomförts, finns risk för att olika tillsynsmyndigheter behöver ingripa.

Ge råd om tillämpningen av PBL

Länsstyrelsen ska om det behövs från allmän synpunkt ge råd till kommunerna om tillämpningen av samtliga delar av PBL. Rådgivningen bör inriktas mot att förhindra väsentliga fel. Det kan till exempel handla om att det finns behov av att fler konsekvenser behöver beskrivas, om det förekommer felaktig information om vilka åtgärder som bör föregås av detaljplaneläggning, förutsättningarna för enskilt huvudmannaskap på allmänna platser, vilka krav som kan ställas i ett exploateringsavtal eller när det gäller vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov.

10 §
   Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
   1. ta till vara och samordna statens intressen,
   2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
   3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap.
18 e § första stycket miljöbalken,
   4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
   5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .

Samråd med andra länder

Om genomförandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt begär det, ska det genomföras ett gränsöverskridande samråd. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för att genomföra det gränsöverskridande samrådet. Om länsstyrelsen får kännedom om att en genomförandet av en plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska länsstyrelsen underrätta Naturvårdsverket. Det är även Naturvårdsverket som ansvarar för att lämna information till ett annat land i fråga om antagande av en plan. (jfr prop. 2016/17:200 sid. 162)

Miljöbedömningar, prop. 2016/17:200 (på Sveriges riksdags webbplats)

4 §
   Om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som har haft synpunkter på planförslaget eller som särskilt berörs av beslutet. Förordning (2020:78).

4 a §
   Om det i fråga om en regionplan, översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska länsstyrelsen underrätta Naturvårdsverket om detta. Underrättelseskyldigheten gäller också när en sådan plan antas, ändras eller upphävs, om den har varit föremål för samråd med ett annat land.

Om samrådet avser en detaljplan, ska underrättelsen göras senast i samband med att kommunen samråder enligt 5 kap.
11 b § första stycket plan- och bygglagen (2010:900).
Förordning (2021:786).

4 b §
   En åtgärd som avses i 4 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen (2010:900) ska inte antas medföra en betydande miljöpåverkan om
   1. åtgärden avser
   - ett industriområde,
   - ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt,
   - ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, eller
   - en campingplats, och
   2. ytan på det område som berörs av den åtgärd som avses i 1 understiger 5 000 kvadratmeter.

Första stycket gäller inte i följande fall:
   1. Åtgärden strider mot den översiktsplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området.
   2. Åtgärden kan antas medföra olägenheter eller risker för omgivningen som är mer omfattande än vad som normalt kan förväntas från bostadshus, kontor, detaljhandel eller liknande verksamhet.
   3. Åtgärden kan antas påtagligt skada
      a) ett område av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, eller
      b) ett område av riksintresse enligt 4 kap. 2, 4 eller 5 § miljöbalken.
   4. Åtgärden förvanskar en byggnad eller ett bebyggelseområde som är särskilt värdefull respektive särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt enligt 8 kap. 13 § plan- och bygglagen.
   5. Åtgärden skadar ett område som är upptaget på världsarvslistan i enlighet med Unescos konvention av den 16 november 1972 om skydd för världens kultur- och naturarv.
   6. Åtgärden har betydelse för möjligheten att följa en miljökvalitetsnorm.
   7. Åtgärden ska utföras i ett område som omfattas av strandskydd eller något annat skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Dessutom ska åtgärden inte omfattas av en dispens från strandskyddet och det ska inte heller finnas skäl att anta att en sådan kommer att kunna ges.
   8. Det område där åtgärden ska utföras
      a) är ett mark- eller vattenområde som inte alls eller endast obetydligt är påverkat av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön enligt 3 kap. 2 § miljöbalken,
      b) är ett mark- eller vattenområde som är särskilt känsligt från ekologisk synpunkt enligt 3 kap. 3 § miljöbalken,
      c) består av brukningsvärd jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken, eller
      d) är en nationalstadspark enligt 4 kap. 7 § miljöbalken. Förordning (2021:786).

4 c §
   En åtgärd som innebär att en sådan skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar som avses i 4 kap.
2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen (2010:900) antingen anläggs inom ett område som redan har tagits i anspråk för ett sådant byggnadsverk eller ändras, ska inte antas medföra en betydande miljöpåverkan om
   1. det nya eller ändrade byggnadsverket är av begränsad omfattning i förhållande till de byggnadsverk som sedan tidigare finns på platsen,
   2. åtgärden inte är en sådan som avses i någon av bestämmelserna i 4 b § andra stycket 1-7, och
   3. det område där åtgärden ska vidtas inte är ett sådant som avses i någon av bestämmelserna i 4 b § andra stycket 8.
Förordning (2021:786).

4 d §
   Trots det som föreskrivs i 4 b och 4 c §§ får byggnadsnämnden i enskilda fall besluta att en bedömning ska göras av om en sådan åtgärd som avses i 4 b § första stycket eller 4 c § kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett sådant beslut får endast fattas om det finns behov av att pröva åtgärdens miljöpåverkan tillsammans med miljöpåverkan från åtgärder som sedan tidigare är beslutade eller genomförda. Förordning (2021:786).

13 §
   Om planens eller programmets genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av genomförandet begär det, ska den myndighet som regeringen bestämmer
   1. överlämna miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program till det andra landets ansvariga myndighet,
   2. om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, samråda med det landet i fråga om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa betydande negativa miljöeffekter, och
   3. ge det andra landet den information som behövs för samrådet och möjlighet att lämna synpunkter. Lag (2017:955) .

21 §
   Naturvårdsverket är ansvarig myndighet enligt 6 kap. 13,
18, 33 och 45 §§ miljöbalken och enligt Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). Regeringen får efter anmälan av verket i ett visst ärende besluta att den ansvariga myndighetens uppgifter ska fullgöras av en annan myndighet. Förordning (2020:77).

22 §
   Om en statlig myndighet får kännedom om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska myndigheten underrätta Naturvårdsverket om detta.

Länsstyrelsens yttrande under samrådet

Länsstyrelsen bör ställa samman sina synpunkter från samrådet i ett skriftligt samrådsyttrande över planförslaget. Under samrådet är det viktigt att länsstyrelsen skiljer på sådana synpunkter som är att betrakta som råd till kommunen och sådana frågor som vid detaljplanering och bygglovsprövning kan utgöra grund för ingripande, till exempel påpekanden om att riksintressen, mellankommunala intressen eller hälsoskydds- och säkerhetsintressen inte har tillgodosetts.

Film: Planeringsunderlag

Film om planeringsunderlag. Filmen är cirka 5 minuter lång och hämtad från utbildningen Ny på jobbet som översiktsplanerare.

Film: Länsstyrelsens roll i samrådet

Film om länsstyrelsens roll i samrådet. Filmen är cirka 4 minuter lång och hämtad från utbildningen Ny på jobbet som översiktsplanerare.
Boverket (2023). Länsstyrelsernas roll. https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/processen-for-oversiktsplanering/uppratta/samrada/lansstyrelsernas-roll/ Hämtad 2024-11-22