Grönplaneringen och grönplanen i lagstiftningen

Det finns inget lagkrav på att en kommun ska grönplanera, ha en grönplan eller vad en grönplan ska innehålla. Däremot är det ett krav att kommunen ska beakta natur- och kulturvärden, stads- och landskapsbild samt miljö- och klimataspekter i sin planläggning och byggande. Grönplanen kan därmed underlätta arbetet med att ta hänsyn till sådana och motsvarande intressen och krav i lagen för att uppnå syftena med både PBL och miljöbalken. Olika regleringar och skyddsformer kan också vara viktiga för att säkerställa grönstrukturens värden.

Mest relevanta lagarna för grönplaneringen

Plan- och bygglagen (PBL), miljöbalken och kulturmiljölagen är de mest relevanta lagstiftningarna för grönplaneringen. Det finns också mer sektorsinriktade lagar som skogsvårdslagen, väglagen, lag om byggande av järnväg och lagen om allmänna vattentjänster som kan vara tillämpbara i relation till grönplaneringen. Även jordabalken lyfts eftersom den ger möjlighet att sluta avtal med enskilda markägare om skötsel.

Grönplanering finns inte med som begrepp i lagstiftningen, men flera av de mark- och vattenområden som är relevanta i grönplaneringen uttrycks som intressen, krav och skyddsformer i PBL, miljöbalken respektive kulturmiljölagen enligt ovanstående ordmoln. Illustration: Ulrika Åkerlund/Boverket

Grönstruktur som en grundläggande struktur i PBL

Plan- och bygglagen (2010:900) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Lagen syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Planeringssystemet utgörs av regionplan, översiktsplan, områdesbestämmelser och detaljplan. Det är enbart områdesbestämmelser och detaljplan som är juridiskt bindande dokument, medan regionplan och översiktsplan kan ses som den övergripande inriktningen för regionen respektive kommunen under en längre tidsperiod. Regionplanen är vägledande för kommunernas översiktsplaner. Översiktsplanen är vägledande för kommunens beslut till exempel vid detaljplaneläggning och lovgivning. Den är också vägledande för andra myndigheter. I dagsläget är det bara Region Stockholm och Region Skåne som måste ta fram regionplaner enligt PBL. Detta hindrar dock inte övriga regioner från att frivilligt bedriva en regional fysisk planering om det finns behov av detta i regionen.

Grönplanen kan tas fram som ett underlag till översiktsplaneringen som sedan arbetas in i översiktsplanen eller som en ändring av översiktsplanen genom tillägg och blir därmed en del av översiktsplanen.

Läs mer om olika sätt att ta fram grönplanen under avsnittet Grönplanens sammanhang, status och roll.

Parker och grönområden som allmänna intressen i PBL

Enligt PBL ska olika samhällsintressen vägas mot varandra. I PBL:s andra kapitel finns listat de allmänna intressen som ska beaktas och vilken hänsyn som ska tas. Med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov ska mark- och vattenområden användas för de ändamål som områdena är mest lämpade för. Användning som medför en god hushållning ska ges företräde och hänsyn ska också tas till bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden som finns i miljöbalkens 3 och 4 kapitel.

I fråga om grönstruktur innebär det exempelvis att hänsyn ska tas till natur- och kulturvärden och miljö- och klimataspekter. Samtidigt finns ett ansvar att främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder samt en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper.

Av PBL:s andra kapitel framgår också att man vid planläggning ska ta hänsyn till behovet av parker och andra grönområden samt platser som är lämpliga för lek, motion och annan utevistelse att det, inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse.

PBL föreskriver också att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken ska följas.

PBL reglerar inte enbart planläggning och lovgivning utan även genomförandet av detaljplaner, vilket återfinns i 6 kap. PBL. Här regleras ansvaret för anläggande av allmän plats samt hur kostnadsfördelning för anläggande och hur underhåll ska ske.

Miljöbalken har viktiga verktyg för att säkerställa grönstrukturen

Grönplanen är ett stöd för att möta miljöbalkens syften angående hållbar utveckling, god hushållning med mark- och vattenområden, hälsoskydd, miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald. Utöver detta finns flera verktyg i miljöbalken som till exempel områdesskydd som behövs för att säkerställa viktiga grönområden i kommunen.

Hushållning med mark och vatten – allmänna intressen och riksintressen

I 3 och 4 kap. miljöbalken preciseras vilka typer av områden som är av allmänt intresse, nationell betydelse eller utgör ett riksintresse och därför ska beaktas i planeringen för en god hushållning. En principiellt viktig skillnad finns mellan dessa kapitel i miljöbalken. Medan 3 kap. behandlar vissa allmänna intressen som är av riksintresse oavsett var de uppträder, så pekar 4 kap. ut direkt i lagen vilka geografiska områden som är av riksintresse ur beskrivna aspekter. Avseende 3 kap. finns ett stort antal beslut av förvaltningsmyndigheter om mer exakta områden som kan anses vara riksintresse ur de olika aspekterna. Det innebär inte att frågan om markens och vattnets mest lämpliga användning är slutligt avgjord. Den prövningen kommer att göras i varje enskilt beslut om tillstånd, detaljplan, vägplan med mera. Beslut om utpekande av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken är vägledande vid denna bedömning.

I 3 kap. miljöbalken finns stöd för att hantera följande områden i en grönplan för en god resurshushållning:

• Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.
• Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt.
• Jord- och skogsbruk som är av nationell betydelse.
• Mark- och vattenområden av betydelse för rennäringen, yrkesfisket eller vattenbruk.
• Mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt som har betydelse med hänsyn till naturvärden, kulturvärden eller friluftslivet. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. (3 kap. 2-6 §§ miljöbalken)

Grönplanen kan här särskilt lyfta både områden av allmänt intresse och av riksintresse och sätta in dem i ett större sammanhang för grönplanering.

Skyddade områden – viktiga verktyg för att bevara och utveckla

I miljöbalkens 7 kapitel finns bestämmelser om skydd av olika områden så som nationalparker, naturreservat och kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområde, miljöskyddsområde samt vattenskyddsområde. Alla skyddsformer är relevanta verktyg för att kunna säkerställa att viktiga områden och deras värden bevaras och utvecklas.

Biotopskydd kan vara generellt, vilket innebär att alla biotoper som uppfyller utpekade kriterier i lagstiftningen automatiskt är skyddade. Biotopskydd kan i andra fall meddelas i särskilt beslut av myndighet eller kommun. Ett vanligt element i grönstruktur i byggd miljö som omfattas av generellt biotopskydd är alléer. Alléer, tillsammans med pilevall, skiljer sig också från övriga generella biotoptyper genom att biotopskyddet inte är begränsat till jordbruks-, åker- eller betesmark. Skyddet för alléer gäller därför även i tätort.

Grönplanen kan utgöra ett viktigt underlag för att beskriva hur skyddade områden ska hanteras i samhällsplaneringen, men också utgöra ett underlag för kommande reservatsbildning.

Strandskydd är en viktig fråga för grönplanering. Strandskyddet gäller vid sjöar, vattendrag och vid havet. Skyddet gäller generellt 100 meter i båda riktningarna från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Genom beslut i det enskilda fallet kan länsstyrelsen ha beslutat att utvidga strandskyddet upp till 300 meter. Länsstyrelsen eller kommunen kan också ha beslutat om att upphäva strandskydd i ett visst område. Strandskyddet utgör enligt huvudregeln hinder för ny bebyggelse, och vid planer på ny exploatering behöver man utreda på vilket sätt byggnation går att förena med strandskyddets syften. Kommunen har behörighet att upphäva strandskydd inom ramen för ett ärende om antagande av detaljplan.

I en del situationer, till exempel när andra statliga områdesskydd överlappar strandskyddet, kan ett upphävande bara göras av länsstyrelsen. Strandskyddet är genom sina syften en resurs för friluftsliv och biologisk mångfald, men även indirekt för ekosystemtjänster och klimatanpassning. Dessa värden som utgår från strandskyddet kan gärna förtydligas i grönplaneringen.

I sjunde kapitlet miljöbalken återfinns också regleringar kring art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet genom reglerna om Natura 2000-områden, som beskrivs närmare nedan. Åttonde kapitlet ägnas helt åt skydd för biologisk mångfald och artskyddsförordningen (2007:845) är kopplad till åttonde kapitlet. Fridlysningsreglerna i artskyddsförordningen är enligt svensk domstolspraxis en precisering av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. De allmänna hänsynsreglerna måste beaktas vid utförande av alla verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön. Den som vill bedriva en verksamhet ska vidta åtgärder enligt 2 kap. för att undvika att komma i konflikt med fridlysningsförbuden. Om sådan konflikt ändå uppstår är åtgärden, till exempel husbyggnation, förbjuden om inte en artskyddsdispens först meddelas.

Det bästa ur artskyddsaspekter och för verksamhetsutövaren är om förebyggande åtgärder och försiktighetsmått i stället kan vidtas. Därför bör förekomst av hotade och fridlysta arter beaktas tidigt i planeringsprocesser. Artskyddsfrågor kan ofta vara betydligt svårare att lösa på ett lämpligt sätt i ett senare skede av processen. Här kan grönplanen spela en roll genom att lyfta strategier för att långsiktigt skydda och bevara vissa arter.

Miljöbedömningar av planer och program

Miljöbedömning av planer och program tas upp i miljöbalkens sjätte kapitel, vilket också innefattar planer och program enligt PBL. Vid miljöbedömningar kan grönplanen tjäna som ett väsentligt underlag för bedömningen av miljöeffekter i översiktsplanen. Ur grönplanen kan även förslag på åtgärder hämtas, ifall sådana skulle bli aktuella.

Om grönplanen är framtagen som ett fristående dokument omfattas den inte av kravet på miljöbedömning, såvida kommunen inte väljer att undersöka miljöpåverkan ändå. Om grönplanen däremot görs som en ändring av översiktsplanen ska en eventuell miljöbedömning utföras i den processen.

Ekologisk kompensation

Kompensation regleras i flera av miljöbalkens lagrum. Kompensationsåtgärder kan beslutas i samband med att tillstånd eller dispens enligt miljöbalken meddelas. För vissa typer av tillstånd eller dispenser, till exempel vid dispens från naturreservatsföreskrifter, är det ett lagkrav att kompensationsåtgärder utförs. Vid skada på utpekade värden i Natura 2000-områden är det normala att tillstånd inte kan ges. Tillstånd kan enligt vissa förutsättningar ändå ges efter regeringens tillåtelse. Det kräver i så fall att kompensationsåtgärder utförs.

Grönplanen kan vara ett viktigt underlag vid beslut om kompensation genom att peka ut värdefulla områden där kompensation behöver ske. Det är viktigt att komma ihåg att ett åtagande om att utföra kompensationsåtgärder inte kan göra det lättare att få en dispens eller tillstånd enligt miljöbalken som annars inte hade kunnat medges.

Kulturmiljölagen lyfter det gröna kulturarvet

Genom kulturmiljölagen (1988:950) (KML) anger samhället grundläggande bestämmelser till skydd för viktiga delar av kulturarvet. Lagen innehåller bland annat bestämmelser för skydd av värdefulla byggnader, parker och tomter liksom fornlämningar, fornfynd, kyrkliga kulturminnen och vissa kulturföremål. Parker, trädgårdar eller andra anläggningar kan skyddas som byggnadsminnen.

Kyrkogårdar och begravningsplatser som anlagts före utgången av år 1939 är skyddade genom kulturmiljölagen.

Nyare begravningsplatser kan vara skyddade genom särskilt beslut av länsstyrelsen. Även vegetation i form av träd med mera samt medveten gestaltning av vegetation på kyrkogårdar och begravningsplatser är skyddade.

Förutom gröna byggnadsminnen och kyrkotomter har kulturmiljölagen relevans för grönplanering och grönplaner när det gäller grönområden och naturområden som innehåller i lag skyddade fornlämningar och andra kulturminnen. Dessa områden kan behöva skyddas och beaktas vid planläggning och skötsel för att helhetsmiljöer ska kunna bibehållas.

Eftersom fornlämningar, som har ett starkt lagskydd genom 2 kap. KML, ofta förekommer i områden med höga naturvärden, kan dessa bevaras som en tillgång i planeringens gröna strukturer.

Väglagen & lag om byggande av järnväg

Väglagen (1971:948) och lagen om byggande av järnväg (1995:1649) omfattar regler och bestämmelser för planering och byggande av ny transportinfrastruktur.

Tillämpningen av lagarna sker parallellt med plan- och bygglagen och integrerat med miljöbalken där bland annat kravet på miljöbedömning regleras. Tillståndsprövningar av anläggningar som behövs för väg- eller järnvägsprojektet kan behöva ske separat enligt miljöbalkens bestämmelser. Broar i vattenmiljö är exempel på detta.

Planering av infrastruktur har stor påverkan på landskapet, biologisk mångfald, grön infrastruktur och ekosystemtjänster. Därför behövs ett bra planeringsunderlag kring gröna värden, vilket grönplanen kan erbjuda. Grönplanens olika kartläggningar och analyser kan vara ett bra underlag för att bedöma olika alternativa vägsträckningars påverkan och behov av kompensation.

Förslag till nya infrastrukturobjekt behöver förankras i den kommunala översiktsplanen vilken regleras av plan- och bygglagen och med vilken grönplanen ofta har en mer aktiv interaktion med.

Skogsvårdslagen

Skogsvårdslagen (1979:429) tar utgångspunkt i att skogen är en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Hänsyn till naturen, kulturmiljön, rennäringen och andra intressen ska också tas, men lagen anger också att sådan hänsyn inte påtagligt får försvåra pågående markanvändning. Lagstiftningen reglerar såväl anläggning som avverkning av skog.

Hur skogen sköts och brukas har stor påverkan på produktion av biomassa, biologisk mångfald, grön infrastruktur, ekosystemtjänster, kulturmiljö och friluftsliv. I grönplanen kan viktiga sociala värden i skogen identifieras och viktiga spridningssamband i skogsmark pekas ut. I samband med att grönplanen tas fram eller med grönplanen som underlag kan kommunen föra en dialog med markägare om vilka värden som finns och hur värden kan utvecklas. Det är dock viktigt att ha med sig att grönplanens strategier utanför tätorter framför allt styr kommunens egna markinnehav. Grönplanen kan inte vägleda enskilda markägare. Däremot kan framtagande av grönplanen ses som ett bra tillfälle till dialog kring skog och skogsbruk med markägare. Många kommuner äger och förvaltar skogsmark, särskilt i tätortsnära läge, och kan därmed bruka den på ett sätt som gynnar flera värden. Hälften av den tätortsnära skogen ägs av enskilda privata markägare

Jordabalken

Jordabalken reglerar bestämmelser om ägande och upplåtelse av fastigheter (mark och byggande). Balken reglerar också hyresrätt, servitut och olika typer av avtal som till exempel naturvårdsavtal. Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som kan ingås av stat eller kommun med en markägare i syfte att marken ska skötas på ett visst sätt för att främja naturvården.

Naturvårdsavtal är ett viktigt verktyg i grönplanering för att säkerställa värden eller få till stånd en önskad utveckling av naturområden för naturvärden eller friluftslivsvärden på privata fastigheter.

Lagen om allmänna vattentjänster

Lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) reglerar VA-huvudmannens (ofta kommunens) ansvar för vattentjänster som vattenförsörjning, avlopp och omhändertagande av dagvatten. Bestämmelserna i lagen syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön.

Lagen har betydelse för kommunens och VA-huvudmannens ansvar för att hantera dagvatten. Här kan grönområden, parker och annan icke-hårdgjord mark spela en stor roll för att fördröja och infiltrera dagvatten och på så sätt ge naturbaserade lösningar.